市辖区体制改革初探（2）

(一)政府过程视角下的城市管理特点

城市是一定区域内的政治、经济和文化中心，具有人口密集、管理事务复杂等特点。每一座城市都是一个不可分割的整体，系统性是城市的典型属性。从政府过程的角度看，城市政府管理的主要特点就是其功能的不可分割性。首先，城市管理要体现规模效益，就必须使复杂的城市功能以整体性的方式来实现，诸如城市公用事业、城市社会治安、城市建设规划、城市公共服务供给等政府职能，都需要把政府作为一个整体才能够办好。其次，生活在城市中的居民需要在全市范围内进行工作和学习，其活动半径很少只局限于自己的居住地区，也就是社区“ABCD现象”，即居住在A区，男主人在B区工作，女主人在C区工作，孩子在D区上学。从这个意义上来说，任何市辖区政府的工作，都不可避免地会涉及非本区域内的居民，很多问题的解决都会与邻区或全市相关联。因此，对于设区的城市来说，城市政府的许多工作都很难只从区的角度来考虑。再次，城市中的公共交通、地下水道、道路照明系统、水电供应等市政设施，几乎全部是跨区的，很难对它们做分区管理，必须由全市统筹安排。这就决定了城市的管理不同于一般地域型建制的行政管理，具有较强的特殊性，在城市政府管理过程中必须强调统一性和整体性。因此，市辖区的设立不能够以分割城市政府的整体性和导致城市管理的“碎片化”为代价。

(二)城市政府过程视角下的市辖区基本属性分析

在市管县体制下，虽然县与市辖区都是作为市的下级行政单位，行政地位平等，但由于城市管理的整体性特点，使得市辖区在职责设计和运行过程等方面完全不同于县。由于县与市在地域上并不重合，因此，县在自身发展和规划方面享有较大的独立性和自主性，相应地，县的职责体系相对完整。与县相比，市辖区在承担的职责和与市的关系等方面都与县存在很大差别。作为城市整体不可分割的一部分，市辖区与设区的市是“同城而治”，职责交叉。同时，由于市辖区承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要，使得市辖区相对于市而言，只具有相对有限的独立性。从这个意义上来说，作为市的一种内部结构，市辖区对市天然地具有一定的依赖性和从属性，只能作为城市的行政分治区，充当市政府的助手，而不太可能真正成为纯粹意义上的县级政权单位。

首先，城市分设若干市辖区进行分区域、分层次管理，是现代城市发展到一定阶段的必然产物。市辖区建制的出现，本身就是现代城市管理事务日渐繁多背景下，市政府无法依靠自身力量管理全部城市事务，而不得已进行分区域治理的产物。随着城市人口数量的持续增加，城市规模的不断扩张，城市管理的任务日益繁重。在这种背景下，仅仅依靠市政府的力量来单独管理城市，不仅十分困难，而且也不现实。于是，为了满足维持城市社会生活正常运转的需要，城市政府开始通过在城区中设置市辖区，来分担一部分城市管理和服务职责，以此减轻市政府的管理压力。可以说，城市设区管理的初衷不是要切割城市，而是出于为市政府分担城市管理事务的客观需要。由此看来，一个城市是否有必要设区，设多少个区，市辖区分担哪些职能，完全应该取决于城市管理的需要，不能妨碍和破坏城市管理的统一性和城市功能的整体性。

其次，城市管理的特殊性，决定市辖区政府的工作具有相当有限的独立性和高度的依存性。城市作为一个整体性的社会，城市的功能不可能逐一分解给各个市辖区来单独完成，市辖区在许多方面的工作是需要依靠市政府统筹安排的，这一点是与县不同的。比如，市辖区不可能拥有一级完整意义上的财政；在社会治安方面也不可能完全采取单独行动。区有税务分局、公安分局的设置，直属市领导。前政务院内务部长谢觉哉在谈到市辖区的地位、性质和作用时曾指出：“城市的区不同于乡村的区，它是人民政府办事的助手。因为城市中有些区里的事情，区人民政府是办不了的，而是必须由市人民政府直接来做。”实际上，在“归口管理体制”下，真正能够由区里说了算的，只有那些在市里排不上位的事情，诸如社区服务、区街企业管理等。对此，市辖区戏称自己是“丫环胸前挂钥匙—开得了门，作不了主”。由此可见，城市管理的统一性和整体性使得市辖区在城市管理中只能扮演“当配角”、“打下手”的角色，责任不小，权力不大，不可能完全享有宪法赋予县级政权的所有职权，进而也就不可能成为一种纯粹意义上的县级行政建制。然而，遗憾的是，《地方组织法》虽然历经1982年、1986年、1995年和2004年的四次修订，均没有根据城市管理的特殊性，对市辖区与县在机构设置和职能配置等方面作严格区分和分别阐述。最后，有必要澄清的一个问题是，尽管我们一再强调城市政府过程的整体性和区政府过程的高度依存性，但并不是要完全否定市辖区工作的特殊性和主观能动性。必钾强调的是，市辖区工作的特殊性和主观能动性必须是在城市工作的大局下发挥的，是一种工作特色、工作方法上的特殊性。　　

三、当前市辖区体制改革中存在的主要问题

如前所述，市辖区在创设之初，其职责定位是作为协助市政府管理城市事务的助手。然而，随着时间的流逝，市辖区作为行政分治区的基本属性已经逐渐隐退，与此同时，市辖区作为一级政权机关的属性则在实践中被不断强化。渐渐地，人们似乎已经适应了市辖区体制的走样和变形。然而，适应并不意味着合理。在当前城市管理体制改革实践中，诸如“向区政府放权”、“通过合并市辖区把区做大、做实”等做法不仅严重违背了当初创设市辖区体制的初衷，而且也不符合现代城市政府管理过程的普遍规律。长此以往，必然衍生出种种负面问题。

(一)市级政权权威下降

在现行市辖区体制下，随着市政府向区政府放权范围的逐步扩大，市政府对区政府的控制和领导能力也出现了减弱的迹象。当前在城市管理中那种“向市辖区放权”、“扩大市辖区规模”、“做大做实市辖区”的改革做法，在壮大了市辖区实力的同时，很容易在市区之间导致有利可图的事争着管、无利可图的事互相推诱的情况。在有些地区，由于区政府权力日益增大，甚至出现区属机构直接与市属机构对峙和冲突的情况。如2001年的“郑州馒头风波”中，虽然主要反映的是市区两级“馒头办”之间围绕部门利益展开的权力之争，但同时也折射出市级政权权威下降的事实。类似的例子，还有2006年发生在深圳的“城管打城管”事件。城市管理过程具有统一性和整体性，如果“下放权力”的结果是区与市“分家”，区非但不配合市的工作，反而成为影响城市统一管理的掣肘，那么，“向区放权”的改革是否有必要继续下去就值得反思了。

(二)城市发展的整体性受到破坏

在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是市区，市与区职权交叉的情况普遍存在。随着市政府把大量权力下放到区，城市功能的整体性日益受到区级政权的蚕食与分割，城市发展的全局观念和统一性都将面临严峻挑战。实际上，在城市管理中，有些事关城市整体发展的规划和涉及全体市民利益的公共服务项目，区里不可能做得来，必须由市里统一规划。以大城市的轨道交通与公交衔接问题为例，地铁与公交的衔接，是事关全体市民利益和城市整体发展的一项重要市政建设项目。然而，由于轨道交通的运行，可以极大地提高站点周围土地的商业价值，因此，对于区级政府来说，在地铁站口修建商业设施和办公大楼，并尽快批租出去，显然立刻可以增加本届政府的财政收人。于是，地铁沿线的各区纷纷抢夺地块资源，大兴土木，结果导致可以设置地面公交站点的有效空间严重不足。耗费公共财政资源最大的市政建设项目，因市内各区的近期利益，而未能发挥整体效益，显然已经造成了难以弥补的浪费。此外，在“向区放权”的过程中，市辖区的独立性日渐增强，由于各区立场和利益的不同，加上区与区之间有效沟通和职能衔接机制的缺位，使得区与区之间相互隔绝、各自为政的现象在城区分界线地区表现得更为明显。特别是在项目安排、土地开发强度、功能定位、交通组织、市政基础设施安排等方面，区际不协调，破坏城市统一规划的情况更是时有发生。“曹家渡现象”就是一个典型的例子，由于地处上海三个城区的交接地带，相邻城区规划的错位导致这样一个历史悠久、极具发展潜力的传统商业功能区被严重肢解。