市辖区体制改革初探（3）

(三)区际矛盾升级

在现行市辖区体制下，随着市辖区独立地位的提升以及“属地化”管理体制的推行，区际矛盾开始产生，甚至是愈演愈烈。以某大城市的H区和N区为例，两区在地域上比邻，近年来，由于H区作为城市商务中心的发展定位，使得H区的房屋价格迅速上涨，于是大量居民外迁到N区，导致N区人口数量不断攀升。由于强调“属地化”管理，随着H区人口的大量流人，N区政府的公共服务(特别是中小学教育)负担明显加重，区际矛盾日益突出。此外，在一些城市中，在区与区的交界处，忽略邻区利益的事件也时有发生。以某大城市临近豫园的N区和H区为例，N区政府出于保护文物的需要，长期以来比较认真地限制豫园周围的建筑高度。但是，离豫园不远，和N区一路之隔的H区，却在人民路北侧建起了多幢高层建筑，使N区为保护豫园历史文化景观做出的努力付之东流。

(四)市辖区规模过大不利于城市管理

与国外发达国家城市相比较，中国城市内部设置的市辖区数量相对较少，规模偏大。如石家庄市市区面积 455.8平方公里，下辖6个区，平均每区将近40万人，而地域范围差不多大的日本北九州市，市区面积486.35平方公里，设7个市辖区，平均每区14.19万人。几个主要特大城市甚至还出现了人口超过100万的市辖区。最近几年，有的城市甚至基于扩大市辖区发展空间、增强市辖区综合实力等因素的考虑，将几个现有市辖区进行合并，组建超大规模的市辖区。实际上，从世界城市管理的普遍规律来看，市辖区规模过大，区政府往往顾此失彼，难以对辖区进行有效的服务和管理。目前，由于城市管理事务繁多，很多城市的市辖区政府无法依靠自身力量承担全部区属职责，区属各部门和机构不得不把大量的管理和服务工作转嫁给街道和居委会具体办理。这不仅加重了街道和居委会的工作负担，抑制了居委会自治功能的充分发展，而且在无形之中增加了行政层级，加大了城市管理的运行成本，严重违背了当初设置市辖区对城市基层社会事务直接管理的初衷。　　

四、市辖区体制改革的思路与对策

“改革就是放权”的思想，在一些领域的改革中确有必要，但不适合处理城市管理中的市区关系。城市管理需要强调统一性和整体性，不能搞绝对化的“分区域治理”。国外城市政府在对待区级政府的扩权和规模扩张问题上，一直保持着较为谨慎的态度，维护城市发展的统一性和市级政府的权威地位的思想始终没有动摇，市级政府在城市管理中始终处于绝对主导地位。即使在政府变革较为活跃的伦敦，也在经历了巨大挫折后做出了建立统一大城市管理机构的慎重选择。因此，我们有必要对当前城市管理中“放权于区”、“合并扩张”、“把区做实”的做法进行深刻地反思。

(一)转变观念，推行市辖区体制改革

转变观念，推行市辖区体制改革，将市辖区还原为市政府的行政分治区，使其区别于县，这是解决城市管理现存问题的正确出路，要把这个理儿理解透，讲透。

首先，将市辖区作为行政分治区可以找到成功范例。目前，中国大陆不设区级政权的地级市一共有4个，分别是海南省的三亚市、甘肃省的嘉峪关市以及广东省的东莞、中山两市。以广东省东莞市为例，1985年前，东莞是惠阳地区的一个县。1985年，东莞撤县建市(县级市)，仍属惠阳地区管辖。1988年，东莞升格为地级市。东莞现有32个镇街，其中4个街道构成城区，但没有区级政府的中间行政层次，28个建制镇属城区以外的农村地区，也没有设置县级政府的中间行政层次，形成了较为独特的不设区、不辖县的地级市和直管镇街的两级政府管理体制，多年来一直运行良好。在这种扁平化的管理体制下，一方面，市与镇街分工明确，市主要负责战略决策和监督管理，镇街侧重贯彻落实和发展市的决策部署，避免了不少地方几级政府共争资源、共上项目的无序竞争局面；另一方面，由于政府层级少，沟通渠道畅通，审批程序简化，既减少了行政成本，也大大提高了城市管理绩效。

其次，从其他国家和地区市辖区设置情况来看，城市规模如果不大，完全没有必要在城市中设置两级政府，只需要设置一些派出机构协助市政府工作，即可满足城市管理需要。在国外，一般来说，中小城市很少设区，除非城市规模过大，超出了管理覆盖的幅度，才不得已而为之。如日本对城市设区的要求就比较严格，在2007年新渴、滨松二市升格成功后，日本的设区城市也仅有18个。美国的大城市，如芝加哥市的市政服务部门 (CityServiceCenter)为了方便市民办事，有时会在“区”(ward)内设一些办事处，但这些办事处仅作为市政府的派出机构，而非一级政权单位。再如，目前台湾的大都市普遍实行的是“一级政府、三级管理”的城市管理模式。区公所被定位为市级政府的派出机构，没有自治权，人事和财政自主权也不大，几乎事事均需承转请示。区公所的职责仅限于民政、社会、经建、兵役、保健等与民众日常生活息息相关的事务。从其他国家和地区的城市管理经验看，城市中设区管理，实属城市规模扩张后的无奈之举，而且即便设区，一般也仅是作为城市的行政分治区，并不赋予其一级独立政府的财权与事权，这与我国当前的市辖区体制形成了鲜明对比。

(二)推进思路与具体操作

由于市辖区体制改革涉及法律问题，关系重大，因此，应审慎对待，不宜盲目冒进。推进思路应该是，市辖区体制改革宜首先在中等规模的地级城市中推行，待条件成熟后，再逐步推向大型城市和特大型城市，直至直辖市。具体可以从如下方面着手，推进市辖区体制改革。

1.适当缩小市辖区规模，促进各区均衡发展

作为行政分治区，市辖区的设置应该以便于管理、便于联系基层群众为原则，因此规模不应过大，所辖的人口不宜过多。今后，应该尽快制定市辖区设置标准，依据城市管理功能的需要，适当缩小原有市辖区规模，人口特别密集的地区，可以考虑适当放宽限制，但也不能过于庞大。同时随着城市化进程的加快，应逐步将已经高度城市化的环城郊区纳人中心城区的管辖范围，因地制宜，适当调整原有市辖区界限。此外，由于同一城市所辖的市辖区在经济规模、人口规模和地域规模方面差异较大，容易在各区之间形成“马太效应”，不利于城市的均衡发展，因此，在条件成熟时，可以考虑重新整合市辖区规模，确立新的市辖区布局，使各区发展保持相对均衡态势。

2.淡化“属地化”管理模式，加强市政府的统一领导

在城市管理中，应该强调以“条”为主，市辖区不适合搞很多独立性很强的机构。有学者提出，要借鉴伦敦市的管理模式，构建一种市与区“职责异构”、分层治理的市区关系模式，逐渐淡化市政府与区政府之间的行政等级隶属关系。笔者以为这种做法是不可取的。如果不顾及城市管理的整体性特点，过于强调市与区之间的“双层治理”，在市与区之间进行切块式的职责划分，在市辖区设置大量独立性较强的区属办事机构，必然会分割城市的整体性功能，形成市与区之间的对立，甚至是对抗的情况，不利于城市的统一规划和统一管理。市辖区作为市域的一部分，必须顾全大局，坚决服从市政府的统一规划和决策部署。因此，必须强调市政府在城市管理中的主导作用。在城市管理模式上，宜淡化当前以块块管理为主的“属地化”管理模式，推行以条条为主、块块为辅的管理模式。具体可以考虑打破行政区划界限的限制，将一些属于市级事权的部门全部上收市级，然后，按照部门的专业性工作属性，在市辖区设置相应的市级机关派出机构，进行直接管理。同时，区政府如果无此职能，即无需设置相关对口机构，出现问题后，也无需向区政府问责。

3.强化市人大和市政协对市辖区工作的监督作用

假设将市辖区定义为行政分治区之后，市辖区作为一级政权单位的性质将发生改变，人大和政协将不再保留。目前，区人大和区政协实际上的监督工作并不多，撤销后，并不会降低对行政工作的监督效果。市辖区政府机构作为市政府的派出机构，一方面要接受市政府的工作监督；另一方面，可以考虑通过适当增加市人大代表和市政协委员名额的办法来加强市人大代表和市政协委员们对区行政机构的工作监督。具体可以考虑借鉴芝加哥的设区模式，以行政分治区作为选举市人大代表和协商推选市政协委员的选区，然后由来自各区的市人大代表和市政协委员分别组成人大和政协监督工作组的办法，在各个区工委的领导下，对区行政机构的工作进行监督。