社会管理创新与民主参与的法制建构（2）

扩大民主参与的基本要素

( 一) 协商民主： 扩大民主参与的理论基础

协商民主是指政治共同体中自由平等的公民，基于权利和理性，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性地公共对话、讨论、协商等方式参与政治过程，在达成共识的基础上形成合法决策的民主形式。20 世纪后期，西方学术界开始关注民主理论的一种新动向： 协商民主( Deliberative democracy)。1980 年，约瑟夫·毕塞特首次在《协商民主： 共和政府的多数原则》一书中明确使用“协商民主”一词。自协商民主理论兴起以来，西方学者从不同角度对协商民主的内涵作了界定。总体而言，它强调在多元社会的现实背景下，通过普通公民的参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。协商民主有助于矫正自由主义的不足，同时也激发了理性立法、参与政治和公民自治的理想。协商民主的基本形式可以归纳为以下三种： 一是作为政府形式的协商民主。毕塞特认为，协商民主就是体现为美国建国者设计的代议民主体制。美国政府体制是基于人民主权原则建立的，既尊重多数又保护少数的政府。二是作为决策形式的协商民主。戴维·米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论———每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点———做出的，那么，这种民主体制就是协商的。三是作为治理形式的协商民主。瓦拉德斯认为，协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。

西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举民主的困境，弥补选举民主的缺陷。在我国，尽管选举民主是近些年以来的事情，但协商民主具有一定传统。我党早在建国初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协成为我国实行协商民主的主渠道。此外，我国在实践中不断探索新的协商民主形式。党的十三大提出了“社会协商”的概念，党的十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出了扩大公民有序的政治参与，党的十六大则将扩大公民有序的政治参与作为坚持和完善社会主义民主制度的重要内容。近年来，全国各地在实践中创造了社区议事会、民主恳谈会、听证会、工资集体协商等协商参与制度和机制。实践表明，协商民主遵循了人类民主发展的内在要求和规律，符合中国的基本国情和人民的诉求，在实践中显示出蓬勃的生机和良好的发展势头。正因如此，“中国协商民主除了具有协商民主所共有的特征外，还具有一个更根本的区别于西方协商民主的特征，即现实性。”协商民主在中国具有很重要的利益表达和参与政治的功能。

( 二) 民主管理： 扩大民主参与的施政方式

民主管理是相对于服从绝对权威的集权管理而言的，即管理者在“民主、公开、公平”的原则下，协调各种组织各种行为达到管理目的的一种管理模式。从本质上来看，民主管理就是人民作为政治主体参加国家事务和社会事务的管理，行使宪法赋予的各项权利并承担宪法赋予公民的责任和义务的管理模式，它是扩大民主参与的主要路径。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是发展社会主义民主政治的内在要求。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。实现人民当家作主，最为重要的一点就是切实保障和落实广大人民的政治参与权利，不断扩大人民民主。20 世纪90 年代以来，学者们对“治理”的含义进行了新的界定，并被广泛地应用于社会管理领域。社会管理创新迫切需要运用这一全新理念，推动传统的政府管理向现代社会治理转变，形成政府与社会合作互动的共治局面。从社会转型的发展趋势看，社会管理创新的目标，就是要实现从发展型政府向服务型政府转变，实现“善政”向“善治”转变； 就是要不断扩大公众对社会管理的参与，实现“大政府”向“强政府”转变，实现“小社会”向“大社会”转变。治理作为一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共管理，意味着政府将一部分社会公共事务交给社会管理和运作，社会能够参与公共事务的管理是治理得以运转的基础。民主管理是社会治理的必然要求，社会治理反映了社会管理扩大民主参与的价值理念。

( 三) 规范有序： 扩大民主参与的基本原则

在法律规定的范围内规范有序运作，是扩大民主参与的基本要求。让人民群众日益增长的政治参与要求在体制内获得满足，是保持政治稳定的重要前提。扩大民主参与是一国公民民主理念提高和民主政治实践发展的表现，也是一个国家政治充满活力的体现。随着利益主体的分化，人民群众的政治参与要求如果不能够在体制内得到满足，各种社会力量和社会群体就有可能以其他非制度化的渠道来表达和争取各自的利益，从而引发群体性事件。因而，强调规范有序，在现阶段扩大民主参与的过程中，显得尤其重要，这是维护社会稳定的必然要求。党的十八大报告明确指出： “加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”

有序参与是指合法的、制度化的参与。扩大民主参与，必须走法治之路。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基础。在和谐社会，人们的利益应该通过规范化和制度化的渠道来表达。公民有序的政治参与是一项系统工程，涉及社会生活的方方面面，如果没有制度保障，就难以达到预期的目的。公民政治参与制度化是政治文明建设的题中之义。公民政治参与制度，就是公民政治参与的各种行为加以程序化和条文化的过程，其实质就是公民政治参与的法制化。目前，公民有序政治参与的实践和创新，还缺乏制度保障，在参与的一些具体操作上，也有待进一步规范和提高。因此，有必要从立法的角度对公民参与政治的内容、方式、形式等做出明确规定，使公民的参政行为进一步做到法律化、制度化、有序化。使公民参与在机制、渠道、方式、保障机制方面实现制度保障，规范公民参与行为，提高参与水平，通过满足公民参与的愿望和要求，激发广大群众的政治参与热情，增强公民的政治效能感和对政治权威的认同，从而推进社会和谐发展。

( 四) 理性自律： 扩大民主参与的行动保障

理性自律是公民参与过程中的主体性因素，也是扩大民主参与的实现条件。公民政治参与中的主体性条件是指公民所具有的参与政治的内在能力与技巧，包括政治认知水平、政治参与态度以及政治参与行为和方式。协商民主是以理性为基础的，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件。协商民主是理性的，参与各方在提出反对或支持其观点时都需要陈述他们的理由，协商过程发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的诉求。“协商过程中的理性还表现在参与者提出自己的理由建议后，能够有机会去倾听和理解他人的观点、要求，并通过沟通达到相互理解和妥协基础上的一致。”在这一点上，协商民主的理性特点与公民有序政治参与都体现为一种公民的政治理性。其一，公民在行使权利时有一定的政治知识，能够独立地进行价值判断而不受他人影响或依附于他人； 其二，公民对公共决策结果的理解，即使最终决策结果未能反映自己的愿望，也能以宽容的心态接受结果； 其三，参与采用的方式是非暴力的，公民通过陈述自己的正当理由，学会与他人沟通、谈判来促进问题的解决。

民主参与应当是一种理性化的参与，这意味着公民应该具有一定的民主意识、参与意识和参与能力，公民能够运用法律制度所赋予的基本权利独立地进行价值判断。民主意识、参与意识是公民参与的重要动力，而参与能力则是公众有效参与的重要基础。受传统文化的影响，我国公众普遍缺乏参与的积极性和自主性，目前动员型参与还是一种较为普遍的现象。多数公民一般都是把参与当作实现具体目标的手段，而不是把参与本身作为一种价值来追求。我国公众的民主参与能力由于长期缺乏锻炼，即使参与热情较高，如果参与能力偏低，也难以发挥积极作用。消除影响当代中国公民参与的观念障碍，需要着力培育公众理性的参与意识，引导他们的参与动机从单纯关心个人利益上升到关注社会和国家大事，在拓展参与的方式和手段的同时，增强公众主动性参与的动力。不论是公众参与行政决策还是参与公共事务，以及开展各种社会自治活动，都需要提高公众的民主参与能力。公众参与能力的提高是一种长期的实践过程，执政党及政府应当通过教育、培训等多种方式提高公众的参与能力。

( 五) 协商沟通： 扩大民主参与的实现机制

协商沟通或公共协商是协商民主的核心概念，是理解协商民主的起点，也是扩大民主参与的实现机制。协商沟通“就是一种带有特定目标的对话，它要通过解决问题或消除冲突来克服问题状况”。其基本含义包括审议、慎重的选择、聚集或组织起来进行对话和讨论等内容。沟通是一种协商的方式，是民主参与和民主决策过程中的互通信息和交换意见。在协商沟通过程中，自由、平等的参与者遵循一系列程序规范，各种观点得到不受限制地充分交流。作为特定社会政治过程的参与者，他们能够在互动过程中根据他人的立场而改变自己的判断、偏好和观点，这种互动依靠说服而不是强制或控制，协商沟通的结果是使各种偏好之间的分歧减少，促进偏好转化并达成共识。对话是协商沟通的一种重要形式。对话是两个或更多的人用语言交流，在民主参与语境中，对话是一种特定的共同活动，有着协商所蕴含的独特特征。对话常常发生在共同的价值和信念的背景之中，通过对话能够达成共识、取得认同，也能缩小相互之间的认识分歧。

协商对话是以公共利益为基准，让各种不同意见和要求在理性的对话中得到系统的综合的反映，在个体利益充分表达的基础上实现新的利益均衡。对话的过程实际是各方展开博弈的过程，博弈中利益与冲突并存。为了实现共同的利益，有的需要做出必要的让步，需要割让部分利益以换取对方的同意，从而在各方利益取得均衡的基础上实现共同利益的最大化，形成各方都能接受的共同决定。我国现有的参与方式主要有听证会、议事会、通报交流会、恳谈协商会等。目前，在我国民主参与中比较有效的协商沟通还停留在政治协商领域，创新扩大民主参与的运行方式重点应放在基层、行政决策和社会组织之间的协商沟通。建立健全社会协商对话制度，推动听证会、议事会、恳谈会等协商沟通形式发展成为扩大公民有序参与的制度化安排。充分运用互联网这种扁平式信息传递方式，使参与者能够同时在一个平台上获取信息、参与讨论、表达诉求、得到回应等，把互联网建设成为公众参政议政、参与公共事务的重要工具。

( 六) 程序规范： 扩大民主参与的制度前提

程序是由法定时间和法定空间为基本要素构成的一种行为秩序或者次序，它能够保持事情在时间上的连续性和空间中的规则性。法律意义上的程序是指人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系所进行的法律行为。具体来说，程序就是事先确定的某种事情进行的次序、范围、规则、方式，执行某种工作秩序、手续等的具体要求和规定等。就其扩大民主参与的性质而言，程序本身是一些形式上的规定，或者说是形式上的民主安排。形式本身有相对独立性，恰当的形式是民主实质性内容的外在表现和实现机制。扩大民主参与的程序性原则，对有序推进社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会具有重大意义。程序规范化是保证民主参与有序进行的重要制度前提。

我们要将公民政治参与的内容、形式用制度化的形态予以明确，用规范化的法律语言阐述，建立专门以公民为行为主体的政治参与体制，同时对原有的参与制度提供一些配套措施，使公民的政治参与得以具体贯彻实施，从而避免参与的随意性与偶然性。一方面要从法律上明确规定人民群众的政治参与权利并保障其实现； 另一方面要保障人民群众政治参与的秩序。为了保障人民的参与权利和参与秩序，必须做到“有法可依，有法必依”，加快政治制度化进程，确保政治参与程序化、规范化，保证政治参与的常态化。协商民主支持公民直接参与政府的管理和决策环节，要使协商民主落到实处，必须要加强协商民主运行机制建设。因此，积极地研究协商民主运转的各个环节，规范实际操作程序显得非常必要。其中，协商机制颇为重要，协商机制对规范参与者的行为，保证公民有序地进入协商程序将提供有力保障。