社会管理创新与民主参与的法制建构

内容提要 社会管理创新的本质是做好新时期群众工作，扩大民主参与、发展社会主义协商民主是做好新时期群众工作的本质要求和基本实现路径。扩大民主参与以协商民主理论为理论基础，以民主管理为施政方式，以规范有序为基本原则，以理性自律为行动保障，以协商沟通为实现机制，以程序规范为制度前提。当前我国发展社会主义协商民主、扩大公民有序民主参与，应当着力推进协商民主制度建设，将公民参政议政和民主参与纳入法治轨道，制定《中华人民共和国民主议事法》。

关键词 社会管理创新 协商民主 民主参与 民主议事法

党的十八大报告明确指出，要充分发挥群众参与社会管理的基础作用，要健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。扩大有序民主参与、发展社会主义协商民主是社会管理创新的重要内容和基本途径，协商民主的关键是提高民主参与的有效性，使人民群众的诉求、意见和建议对党委和政府的决策、对政府的管理服务、对执法和司法产生实际作用，为民主参与提供坚实的法制基础和有力保障。同时，十八大将社会管理创新与改善和保障民生一起作为我国社会建设的两大重点。社会管理创新本质上是做好新时期群众工作，而做好新时期群众工作的一条重要途径就是扩大有序民主参与，发展社会主义协商民主，切实构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的社会管理新体制。从这个意义来说，扩大公民有序民主参与，发展社会主义协商民主既是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，也是社会管理创新的内在必然要求。当前，发展社会主义协商民主的一个突出问题就是要解决公民参与和民主协商的有效性问题，着力推进民主协商和公民有序参与的制度化建设，提高社会主义协商民主的法治化水平。因此，本文拟对社会管理创新与民主参与的法制化问题进行初步探讨，以实现我国社会主义协商民主制度建设与社会管理创新的有机统一。

扩大民主参与： 社会管理创新的本质要求

社会管理创新是指政府和社会组织依据社会发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的活动和过程。它是我国社会现代化建设的重要构成部分，其根本价值目标就是推进我国社会管理的现代化，实现社会管理从“为民做主”向“人民民主”的根本转变，从管制型社会管理向服务型社会管理的根本转变，从单纯政府管理向多元社会主体协同治理的根本转变，从主要依靠政策管理向依法治理和综合施策的根本转变。

社会管理创新的主要内容包括： 确立以社会公平正义、社会平安和谐和人的全面发展为根本价值目标，以改善民生、保障民权、社会和谐稳定为基本价值取向，以推进民主管理、扩大民主参与为根本途径，以建设法治社会为必然要求的社会管理理念，建立健全社会管理的法律法规和社会规则体系，完善有中国特色的社会管理法律制度，构建与现代市场经济、民主政治、先进文化、信息社会相适应的社会管理体系。社会管理，主要是对人的管理，说到底是做群众工作。社会管理创新本质上是通过创新社会管理服务的理念、制度、体制、机制、方法，建立和完善与现代市场经济、民主政治、先进文化、信息社会相适应的现代社会管理体系，更好地为人民群众服务，让人民群众满意。因此，社会管理创新的本质是做好新时期群众工作。

1． 做好新时期群众工作是创新社会管理的根本出发点和落脚点，贯彻于社会管理创新的全过程。习近平同志指出，“任何一项社会管理任务，如果离开富有成效的群众工作，就难取得良好效果。”可以说，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。因此，创新社会管理就是要从根本上坚持和发展党的群众路线，牢固树立群众观念，坚持以人为本、坚持社会主义民主政治的基本原则，将切实维护人民群众的根本利益、充分尊重和发挥人民群众的主动创造精神、及时有效为人民群众排忧解难，为人民群众创造一个公平正义、和谐安宁的生产生活环境，将让人民安心、放心、舒心作为加强和创新社会管理的根本出发点和归宿，将群众观点、群众路线贯彻于加强和创新社会管理的始终。

2． 做好新时期群众工作是社会管理创新的根本要求。当代中国正处于深刻的社会变革过程之中，随着现代市场经济、民主政治、社会结构和文化观念的深刻变化，信息化社会的快速发展，传统群众工作的工作理念、体制机制、方式方法、技术手段都遇到了一些新的挑战，出现了党群干群关系紧张，社会矛盾冲突时有发生，社会安全稳定状况堪忧，社会诚信缺失，腐败现象一定范围存在，社会公平正义难以实现，人民群众对现行社会管理不满意或者满意度不高的问题。分析出现这些问题的原因，一方面是由于面对经济体制的深刻变化，社会结构的深刻变动，社会利益关系的深刻调整，党的群众工作的理念和方式未能得到及时地创新和发展，社会管理理念、体制机制、方式方法不能完全适应经济社会变革的要求。另一方面是由于党的群众路线未能得到一以贯之的贯彻落实，少数领导干部忘记了党的优良传统，他们有的口是心非，说的与做的相背离； 有的与民争利，侵害群众合法权益； 有的贪污腐败，损害党和政府权威； 有的急功近利，群众观念淡漠； 有的脱离群众，不关心群众疾苦； 有的唯我独尊，无视人民群众民主权利； 有的刚愎自用，工作方法简单粗暴。因此，加强和创新社会管理实际上就是要针对目前社会管理中存在的突出问题，坚持和发展党的群众路线，努力建构和谐党群干群关系，积极探索新时期群众工作的内在规律和工作机制，创新社会管理理念、体制机制和方式方法，着力构建具有中国特色的现代社会管理体系，切实做好新时期群众工作。

3． 人民群众满意与否是衡量社会管理创新成效的根本标准。加强和创新社会管理，做好新时期群众工作，关键是要得到人民群众的广泛认同，人民群众的认同与否则取决于社会管理创新是否坚持将切实维护人民群众切实利益作为根本出发点和落脚点，是否切实增强人民群众的社会公平感和安全感，是否切将加强和创新社会管理各项举措落到实处，是否切实解决当前社会管理中存在的突出问题，是否切实感受到社会管理创新带来的成果。尽管评价社会管理创新可以有多种不同的评价标准和方法，但根本的一条还是人民群众满意不满意，在什么程度上满意。因此，人民群众满意与否是新时期群众工作成效的根本衡量标准，也是社会管理创新成效的根本评判尺度。

4． 我国社会管理创新实践经验表明，只要做好新时期群众工作，社会管理创新就能取得好的成效，什么时候做好了群众工作，什么时候社会管理创新就能取得好的成效。近年来，党和国家高度重视加强和创新社会管理，全国许多地方积极探索社会管理创新，取得了显著的社会效果。纵观全国各地的经验，尽管其重点不同，具体做法也不同，但归根到底就是一条，确立群众工作新理念，建构新时期群众工作新机制，打造新时期群众工作新平台，创造群众工作新方法，进一步密切党和政府与人民群众的血肉联系，积极构建和谐的党群干群关系，努力做好新时期群众工作。云南瓮安事件前后瓮安地区的社会状况、安全稳定形势的根本变化，充分证明，只要做好了新时期群众工作，社会管理创新就能取得好的成效，人民就会安居乐业，社会就会和谐稳定； 什么时候做好了新时期群众工作，什么时候社会主义和谐社会建设就会取得明显成效。

做好新时期群众工作是一项复杂的社会系统工程，加强和创新社会管理，必须深刻把握人民群众的新需求，把握新时期群众工作内在规律和时代特征。经过30 多年的改革开放和社会主义现代化建设，我国经济社会建设取得了举世瞩目的伟大成就，全面小康社会基本建成，人民群众对社会建设和社会管理提出了新的期盼和更高要求。这主要表现在： 随着温饱问题的基本解决，人民群众期盼生活更加富裕，生活更加幸福，生活质量进一步提高； 随着市场经济发展和社会风险的提高，人民群众期盼生活更加安全稳定，收入差距保持在一定的范围之内，社会保障水平进一步提高； 随着城乡一体化发展和人口流动性增加，人民群众期盼社会更加公平正义，更加自由平等，基本公共服务进一步均等化； 随着教育文化水平和民主意识的明显提高，人民群众期盼政治更加民主公开，管理更加文明规范，社会法治化水平进一步提升；随着现代化进程向前推进，人民群众期盼发展更加全面协调，更加可持续，和谐社会建设进一步加强。面对新的历史条件下人民群众新的期盼，这就要求加强和创新社会管理，做好新时期群众工作，更加贴近人民群众的需求，更加关注人民群众的意愿，更加注重人民群众参与民主管理，更加重视人民群众的认同。正如胡锦涛同志在纪念中国共产党成立90 周年大会上所指出的： “要把人民放在心中最高位置，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中。要高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民、真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。” 从这个意义来说，做好新时期群众工作，加强和创新社会管理实质上就是发展社会主义民主政治，发展协商民主、进一步扩大有序民主参与。

第一，扩大民主参与、发展协商民主是社会主义民主政治建设的重要内容。民主的本质内涵是“主权在民”，是“民有、民治、民享”。发展社会主义民主，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一； 就是要“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明； 就是要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。显然，扩大民主参与、发展协商民主是社会主义民主政治建设的重要内涵和必然要求。

第二，扩大民主参与、发展协商民主是新时期群众路线的内在要求和基本特点。做好新时期群众工作关键是推动社会管理服务的民主化。随着我国人民群众生活水平的提高、受教育程度的提高、民主意识的提高，人民群众参与国家管理、社会管理的意识不断增强、积极性日益高涨。加强和创新社会管理、做好新时期群众工作必须切实尊重人民群众对社会管理服务决策和实施全过程的知情权、参与权、监督权； 必须要扩大公民参与范围、创新公民参与方式，构建多形式、多层次的民主决策、民主管理、民主监督的协商民主程序制度和体制机制，构建政府、社会组织和公民之间的沟通、理解、互信、协同的民主参与和民主协商机制，真正实现人民当家作主，凸显人民群众在创新社会管理中的主体地位； 必须将精英政治与民主政治有机统一起来，将党和政府的重大决策权与人民群众的广泛民主参与权有机统一起来，将管理权威和效率要求与科学论证和理性沟通有机统一起来。

第三，只有不断扩大民主参与、发展协商民主，社会管理创新的重大举措才能成为人民群众的普遍共识。胡锦涛同志指出： “在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持以人为本、执政为民理念，牢固树立马克思主义群众观、自觉贯彻党的群众路线，始终保持党和群众的血肉联系。”在社会管理创新过程中，只有不断扩大民主参与、发展协商民主，充分尊重人民群众的知情权、参与权和监督权，才能使党和政府加强和创新社会管理的重大决策、重要举措得到人民群众的广泛理解和普遍认同，才能使人民群众积极参与到各个层次和领域的社会管理和服务之中，才能使人民群众切实感受到自己是社会管理和服务的主体，才能保持党和政府与人民群众的血肉联系、水乳交融，才能真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。这是因为，现代社会结构复杂，主体利益诉求多元，公民民主法治意识增强，社会安全稳定风险增大，管理服务难度增大。人民群众不仅要求享受优质的社会管理和服务，而且要求享受公平的社会管理服务； 不仅要求社会公平正义，而且要求看得见的公平正义； 不仅要求看得见的公平正义，而且要求亲历公平正义的实现过程。