社会管理创新与民主参与的法制建构（3）

制定《民主议事法》，着力构建

公民有序民主参与的法制保障

总体而言，我国公民政治参与的基本制度框架已经初步形成，但由于种种原因，各项制度之间的配套性较差，具体制度的规范性、操作性程度较低，所以落实到具体实践环节上，往往仍停留在空泛的原则上。一方面，民主参与行为得不到具体法律法规的有效保障，使参与者丧失民主参与的信心； 另一方面，由于自由裁量的空间较大，参与行为也容易失序，导致非制度性的政治参与在现实生活中不断出现。因此，发展社会主义协商民主，必须加强协商民主的制度保障建设，这一制度应当包含以下四个方面的内容： 一是注重顶层设计，建构规范协商民主程序的制度基础。制度环境是一国的基本制度规定，是一个制度结构中的基础性制度安排。要从国家基本制度层面为协商民主的机制运行提供制度性保障。二是协商民主机制在我国的政治结构中需要构建一个广泛的多层次平台才能发挥应有的作用。除了政治协商会议这一宏大的平台之外，还应在其他领域和基层搭建适合公众参与的协商平台，让更多的公民拥有直接参与公共治理的机会。三是构建统一而稳定的参与协商的秩序和渠道。要为公民有序参与决策提供清晰的路径和指南，说明参与决策的目标、解释协商的过程，包括公共讨论、正式制度的形成和各种决策的方法。四是建立协商结果的转化机制。协商的目的是为了达成共识并加深对公共决策的理解和支持，协商的结果应及时转化为各种决策，对协商结果怎样进入决策程序以及通过何种渠道进行反馈等都需要有具体的制度规定。

当前，我国扩大有序民主参与、发展协商民主，要切实解决社会管理领域法制和配套制度建设滞后，公众民主参与的法律法规不健全、不完善，法制化程度不高的问题。建议制定《中华人民共和国民主议事法》，将中央的政策要求、各地成熟的实践经验上升为法律，通过扩大民主参与、发展协商民主的立法，推动社会管理创新的法制化，推动地方民主政治建设。该法应主要包含以下内容：

( 1) 明确规定扩大有序民主参与、发展协商民主是加强和创新社会管理，做好新时期群众工作，发展有中国特色地方民主政治，推进社会管理科学化、民主化、规范化的基本途径。

( 2) 明确规定扩大有序民主参与、发展协商民主的基本原则。主要包括重大决策、重要行政管理举措、重要行政执法和司法活动进行民主协商参与原则； 依法保障公民和社会组织知情权、参与权、监督权的原则； 民主参与、民主协商平等化原则； 民主参与、民主协商的理性化、规范化、程序化原则。

( 3) 明确规定公民进行民主参与、民主协商的范围。主要包括： 依法应当进行民主议事的范围： 各级政府的重大行政决策、重大行政管理事项、重大行政执法事项、有重要影响的事件的调解、有重大影响的司法案件的审理、基层社区依据有关法律法规应当实行民主决策、民主管理、民主监督的事项等； 依申请进行民主议事的制度； 鼓励各地根据需要扩大民主议事的范围。

( 4) 明确规定民主议事的基本形式。主要包括听证会、议事会、网络互动、专家论证会、行政执法论证会、公开调解、群众旁听庭审、案件讨论会、企业劳动者协商薪酬会等； 鼓励各地创新民主参与、民主协商的新形式。

( 5) 明确规定政府、企事业单位、社会组织和基层自治组织、公民在民主参与、民主协商过程中的职责和职权、权利和义务。政府等组织民主议事的组织和单位的职责主要有： 对依法和依据有关规定应当进行民主议事的事项组织民主议事的义务； 公布信息、说明情况的义务； 参加并主持民主议事活动的义务； 平等尊重和保障每一个代表发表自己意见的权利的义务； 认真听取公民意见和建议的义务； 进行如实记录、形成议事纪要和反馈议事纪要的义务； 如实向决策机构汇报民主议事情况的义务； 决策中对未予采纳的意见和建议进行说明和沟通的义务； 维持民主议事场所秩序的义务； 保障公民在民主议事过程中发言不受追究的义务等。政府等组织民主议事的组织和单位的主要职权有： 主持议事活动或会议的权利； 对公民的批评意见进行说明和辩解的权利； 对民主议事中的非理性行为和违法行为进行制止的权利等。社会组织、公民参与民主议事的权利主要有：公民、社会组织依法要求参与民主议事的权利； 收集民意、征求其他公民就议事事项的意见和建议的权利； 要求政府相关部门和组织提供相关资料的权利； 自由表达自己意见和建议的权利； 向政府相关部门和组织提问并要求回答和做出说明的权利； 参与辩论的权利等。其义务主要是理性表达自己的诉求、意见和建议的义务，遵守民主议事的纪律的义务等。

( 6) 明确规定民主议事的程序。一是代表遴选程序，主要包括申请程序，协商推选程序、在申请人中随机抽取程序等； 二是民主议事会的组织程序，主要包括主持人和组织单位参加人员的条件，相关国家工作人员的回避程序，参加民主议事代表遴选范围确定程序等； 三是会议程序，包括介绍案由、有关法律规定和政府等议事单位的主要考虑等相关情况，参加议事的代表进行发言，表达自己意见和建议，主持人对不同观点进行概括、形成争议焦点，代表对不同观点进行、沟通、讨论和辩论。最后主持人对民主议事情况进行总结，归纳已经达成的主要共识、存在的主要分歧，对主要观点进行明确，并告知代表议事会的讨论情况将如实呈报决策机构和决策会议，作为决策的重要参考，对决策中没有采纳的观点将进行说明，对参加会议的代表进行反馈等。

( 7) 明确规定会议纪要的形式和要求。主要包括民主议事文件的形式。明确规定会议纪要为民主议事文件的形式，会议纪要应当如实反映民主议事过程和情况，明确会议达成的主要共识，争议的焦点，代表提出的主要观点及其理由，建议决策中采纳的观点及其理由等。

( 8) 明确规定民主议事纪要的法律地位，以及在决策机构决策时对议事不同观点的整合和处理。建议将民主议事纪要作为决策的重要参考依据； 明确规定决策机构应当尽可能吸收在民主议事中代表提出的意见和建议，应当对未被采用的意见、诉求、建议进行说明和反馈，做好对代表及相关群众的沟通说明工作，以求得理解。

( 9) 明确规定对民主议事的条件保障制度。主要包括组织保障、经费保障、场所和设备保障等； 条件保障由省、自治区人民政府根据实际设置基本标准和要求。

( 10) 明确规定违反有关规定的法律责任。主要包括应当进行民主参与、民主协商而未进行民主议事做出决定的当事人的法律责任，滥用民主议事权利，破坏民主议事秩序的法律责任，违反民主议事程序的法律责任，决策机构没有对未被采纳民主议事意见进行说明和反馈的法律责任等。