周立：城乡一体化发展新机遇——十八届三中全会精神解读（6）

三、解读十八届三中全会《决定》中“健全城乡发展一体化体制机制”

（一）《决定》中关于城乡一体化的内容

《决定》关于城乡一体化的内容，已经通过，内容有四条，一千二百多字，主要体现为第六点上，健全城乡发展一体化体制机制，提出了一个宗旨是“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，这是总纲。

第二十条，加快构建新型农业经营体系。这里面提到了一个是家庭经营是基础性的地位，再一个家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营要共同发展，经营方式的创新。要坚持农村土地集体所有权，这是很关键的，维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济，这与我们的一村一企，村企合一也是相匹配的，要稳定土地承包关系，保持长久不变。长久不变，很多人解读叫永久不变，但是接近永久不变，实际上是一种类私有化的安排，是可以继承的，这是与过去政策有继承关系，也有相应的突破，更加突破体现为，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，这是新加的，，原来没有提到农地，承包地可以抵押担保。还有农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等等。鼓励农村发展合作经济其中提到允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，发展合作经济，还有允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作，还有鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式改造传统农业，这是舒尔茨的框架。

第二十一条是突破性，体现为财产权利，过去一直是城市有财产权利，我们知道现在城市人最大的资产就是房产。但是农村人的房产不能抵押，不能转让，所以它没有资产功能，也可以作为财产，但只能够传给自己的子孙，不能够转让给他人，如果转让也只能转让给本村人，转让给外地人是非法的，如果是集体做，小产权，是严厉打击的。所以过去在农村的土地上很多的限制，这一次一个很大的口子放开，赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。还有保障农户宅基地用益物权，同时还要稳步推进农民住房财产权抵押、担保、转让，增加财产性收入，把农民的土地，尤其是宅基地开始作为资产去经营，和城市一样享有更多的财产权。还有建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。这在很多地方，被解读为小产权的放开，但现在政策的具体细节没有出来，所以有很多地方我们可以去探索。既然这样一个大的框架提出来。

第二十二条，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，主要体现为农村的生产要素，比如土地、劳动力这两项，要得到合理的价格分配。还有资金，农村的资金要用农村，刚才我们讲三要素流出去农村，现在只要求三要素在农村发挥作用，或者即使能流出去，也要得到一个合理的价值，这跟过去很不一样。同时健全农业支持保护体系，补偿机制，推进城乡基本公共服务的均等化等等。

第二十三条完善城镇化的健康发展体制机制，坚持走中国特色的新型城镇化道路，这里也提到了推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，多元城市生态的思想，已融入到这个《决定》中，跟过去单一的城市化或城镇化思维不同。还提到，推进城市建设管理创新，主要是社会的创新，包括城市的投融资机制，地方政府可以发债。这个地方政府到哪一级，现在没有完全确定，是否到乡镇这一级的地方政府也可以发债，我们还不知道，但是给我们开了一个口子，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，还有研究建立城市的基础设施，出台政策性的金融机构。吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。继续又提到了推进农业转移人口市民化，全面放开建制镇和小城镇的落户限制，户籍上要放开建制镇的落户，可以自由到建制镇、小城市自由落户，有序放开中等城市的落户，合理确定大城市的落户，严格控制特大大城市的人口规模，是作为特大城市，从目前看，对于外部人的放开几乎不可能，但是对于内部人，放开的是常开口子。现在恐怕很难动员人民村改居，放弃他的农业人口生态，我们如果做好股份化这样的努力，阻力就小多了，没有做好股份化，土地、房产、林子，想让他放弃很困难，在其他地方，这样的矛盾很突出。把进程落户的农民完全纳入城镇的住房与社保体系，有相应的奖励措施，财政转移支付，农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设与提高城市土地利用率。