杨禹：改革要拿出小卒过河的勇气和韧性（4）

四、未来改革主线：政府与市场关系

（一）用全面、冷静的态度看待市场发挥决定性作用

我前边说到的这些几个关键提法，归结到一起都在跟我们未来的这条主线政府与市场关系相关，我也想来分析分析，我这儿列了几个过去的时间点，大家简单看就能看到。我们的政府与市场关系上走过了这些历史的轨迹，35年前，十一届三中全会的时候根本谈不上市场的理念，那时候只是赋予企业经营管理的自主权，刚刚开始，改革的起点。5年以后说法就前进一点，提出政府原则上不再直接经营管理企业了，这是5年推进以后的变化。又过了5年1988年，当时进一步推进政府公开，当时还没有宏观调控的概念，叫宏观控制之下企业能做到自负盈亏你就是那个大个年代大的进步了。又过了5年十四届三中全会的时候，整整20年前，这是我们对市场经济的一次全面部署，第一次提到了市场在资源配置中起基础性作用，这是1993年。又过了10年，胡锦涛同志上任之后，当时提出来更大程度的发挥市场的基础性作用。到了十七大的时候提出更制度性的发挥基础性作用，总之每次说法都往前推进一步。推进了20年，这次我们终于说到市场起决定性作用。我看有的学者解读说这个决定性作用是什么，就是在这个市场经济的舞台上，市场前进了，政府后退了，说政府在退到相对更局部的角落，管你那点事就行了，这个舞台的主体被市场占据了，由市场来起决定性作用。

我觉得这种市场进、政府退的解释是不准确的，我个人认为，所谓市场发挥决定性作用，并不是说我们的政府不需要遵循市场规律，政府就是市场规律的对抗者、挑战者，是用市场来压制政府，不是这样的，这个决定性作用的本质含义是，无论是市场主体还是政府，大家都要首先遵循市场经济的规律，这叫做市场的规定性作用。大家都要遵循同样的市场经济的规律，政府遵循市场经济规律，不是让政府去干市场的事情，政府遵循这个规律是干在市场经济规律中政府该做的事情，这叫做政府遵循市场经济规律。所以我们这次《决定》提出了政府的几个定位，公共服务、市场监管等等，那都是市场经济规律要求政府应该做的事情。市场经济规律同时要求市场主体应该怎么办，也不是说市场主体从此就全都他们说了算了，并不是这样，大家都遵循同样的规律，这叫做决定性作用，这是我的理解。

我们也可以看到，咱们从文件里边再拉回来回到实践当中。过去新一届政府成立之后很多实践其实都是为了追求这个，不断的调校政府与市场的关系，这个过程当中我们可以看到大家的认识当中也有一些值得我们进一步探讨的地方，比如说克强总理上任之初就提出来，我们要进一步努力建设法治政府、服务型政府。他在3月17日第一次见中外记者的时候说了好多特别生动的大白话，那些话转播很广，不是一般的文件语言，是有个性的老百姓的话。但是今天的舆论场有一个特点，大家都有观察，今天的舆论场就是，只要被舆论场盯上，甭管好事、坏事、好话、坏话都会被舆论场过度解读，只要舆论场看上这句话了，好事过度解读、坏事也过度解决，这是今天舆论传播的特性。所以总理当时有几句话经过大半年以后也被过度解读了，比如他当时说了一句话，他说“喊破嗓子不如甩开膀子”，这句话很生动，本意其实很简单，就是要实干，如果转换成文件语言就是“空谈误国，实干兴邦”，总理用这句话说传播很广，当时很多媒体都把这个作为大标题。但是经过半年多我觉得有一些同志对他的理解就有点在过度解读之下有点过度了，有的同志就说了，说我们中国发展与改革的很多难题过去之所以常年解决不了，就是因为光说不练，现在我们强调甩开膀子实干，强调改革拿出更大的勇气，说我们那些发展的难题、改革的难题就可以迎刃而解，这个说法就太乐观了，他不知不觉之间把甩开膀子的作用力给夸大。

其实那天李克强总理还有另外一句话，应该放在一起看，他说我们在深化改革的时候要有更大的政治勇气、智慧和韧性”这句话的看点在韧性这个词上，过去十几年我们在中央文件也好、领导讲话也好，总说我们要有更大的勇气和智慧，李克强那天默默的加了“韧性”这个词。“韧性”这个词反映了新一届领导集体对中国发展和改变难度的认识，因为有难度，有长期性、复杂性、艰巨性，才要讲改革者要有韧性，两句话放在一起看，无论是对全国的改革还是对某一个领域的改革，某一个单位发展都是重要的，就是你既要看到眼前用实干精神、用甩开膀子来谋求一些突破，又要看到这份事业特别是改革的艰巨性，保持足够的理性的预期和韧性，这是一个冷静态度。

（二）既要防止政府依赖症，也要防止市场原教旨主义

克强总理这半年政府与市场关系上老讲这句话，说“我们要用政府权力的‘减法’来换取市场活力的‘加法’”，这句话本意也很清楚，我们现在首先减政放权，减少政府对微观经济活动的干预。但是这句话又被舆论场盯上了，这半年拼命的传播、体会、落实，在舆论场上这句话又被一些同志给误读了，有的同志说了，总理反复强调咱们的改革，包括三中全会又强调市场发挥决定作用，政府要怎么怎么样，说今天我们的改革就是政府管的越少越好，就是政府要做的唯一的一件事就是给自己下决心做减法。我觉得说到这个份上就跑偏了，因为我们要知道这句话固然重要，但是并没有涵盖我们调校政府与市场关系改革的全部内容。我们政府自己除了做减法之外，政府也要做加法，因为过去我们有很多该管没管到的地方，该管好没管好的地方我们还要增加机构、增加职能、增加人员，还要强化，不是只做减法的问题。如果我们党政部门自己还是公众认为我们今天的改革就是让政府做减法，就是让市场做加法，我觉得就与事实偏颇了，没有看到改革的全貌。这次三中全会之后我想可能也有很多解读或者大家的理解就会觉得今后我就强调市场发挥作用，越强调市场发挥作用的时候越要清醒的知道今天政府的坐标到底在哪，哪些该管的必须把它管住管好。

（三）调整政府与市场关系要尊重我国现阶段发展的特点

克强总理上半年在谈到宏观调控的时候曾经表达过一个上下限的问题，这个大家也一定注意到了，当时我们上半年经济运行压力很大，当时克强总理就讲了，说我们宏观调控有一个上下限的概念，上限就是通货膨胀不能太高，下限就是GDP增速不能太低，就业不能太少。经济运行这句话的关键在这儿，这是它同改革的关系，经济运行在合理区间的时候我们的重点是什么？释放改革红利，而当经济运行偏离了、波动了，或者通货膨胀要发生了，或者经济下行、经济增速掉下来了，这个时候宏观政策要侧重稳增长，这句话的含义除了表达我们宏观调控的边界以外，还传达了一个意思，虽然我们今天全力以赴推进改革，但并不意味着我们在什么时候都可以无所顾忌的用最大的精力去改革。有的时候改革的任务不得不让位于稳增长的任务，只有经济运行在合理区间的时候才是释放改革红利的关键期。如果经济下行，比如跌到了我们下限7.5和底限7%，接近这个的时候怎么能够稳增长就怎么来，哪怕你用的手段是一些相对改革含量不高的手段甚至是倒退的手段也不得不先用，所以这个其实为我们冷静的传递了一个改革受到的约束。就是我们今天经济的转型升级必须仍然以稳增长为前提，改革的空间有的时候会受到经济增长任务的挤压，甚至有的时候为了稳增长而不得不让转型局部倒退。所以今天我们的改革市场，是在我们稳定经济增长和促进经济转型之间找一个平衡点，两者都要兼顾。

这就是今天从改革角度来说它告诉我们的是改革的局限性，这个我们必须看到，越是在整体推进改革的时候，越要冷静的看到是什么力量在束缚着我们的改革。有些束缚是我们用改革的动作去顶破的，有些束缚是我们这个发展阶段的客观规律使然，你无法超越这个规律，什么时候我们经济发展水平总体到了基本发达的水平，我们不需要GDP的增速老在6、老在7，可以像今天发达国家一样1%、2%就够了，到那个时候就从容，但是今天我们不能干下一阶段的事情。

今年国务院提出，在结构调整中化解过剩产能是关键任务，这也是要通过改革解决的。这化解过剩产能我们提了十几年了，但好像老化解不下去，那我们到底用什么力量化解过剩产能？有人说我们现在不是靠市场作用吗，我们应该市场优胜劣汰，市场是有优胜劣汰机制的，说这些过剩产能、落后产能政府不应该管，不应该操心，让市场自己去淘汰，投资者投资过剩产能赚不到钱自己就退出去了，我们能主要今天就靠这个吗？我估计也不能，因为第一，我们的市场还完全没有建立的很成熟，市场机制本身并没有充分的运转起来；第二，即便市场成熟了，一个成熟的市场同样有失灵的时候，所以不能认为市场是万能的。所以今天主要靠市场来淘汰这些过剩产能、落后产能，自发的让投资者自己去衡量、自己去调校，那是一个漫长的过程，远水不解近渴。也有的同志从另一个角度说，那干脆我们还是得靠政府命令，那些过剩产能、落后产能主要都是地方政府搞起来的，就从管干部、管地方问责制的角度去约束他。我觉得主要靠这个也不行，因为这也是倒退，这个不应该有的，还是靠政府来改变微观经济活动当中的局面。

最终我们现在选定的是一种什么路子？从过去这一年的实践当中，也从三中全会的《决定》里边我们可以看到，我们可能今后面对这种难题更多的主要是靠环保门槛的约束，国务院上半年出台了一个大气治污的国十条，和我们北京关系很大，大家都很关心，其实国十条里边头几条基本就是淘汰落后产能和化解过剩产能的要求，只不过以大气治污这个环保的目标为统领。环保门槛里既包括了法律的约束、政府的约束，也包括了市场的力量，它是把几种力量都融合在一起以一个环保门槛的面目出现。未来这几年我们看到，在改革当中按照三中全会的部署致力于完善我们的环保门槛，这是一个有重大突破的地方。

但是它也引发了一些我们的思考，我在这儿也想说两句，化解过剩产能，我们今天改革最难的是什么？不是找不到方法、找不到规律，最难的是当你触碰利益的时候我们就遇到了最难点，今天这是我们改革面对的最难点。比如说化解过剩产能，大家都知道，为了保证北京的整个京津地区大气的环境，我们做了很多的努力，正在做。其中包括让河北大幅度的压减他的落后产能，大量的钢铁、落后的中低端的工业，但是我们北京大家都支持这个。河北的同志们怎么想呢？我前不久和河北的发改委的同志们交流，他们的想法很复杂，他们很不高兴，说句实在话。我记得有一个同志问我，说杨老师，您是北京市民，说我就想问问你，说你们北京两千万人的蓝天重要还是我河北七千万人的肚子重要？我说你这个问题真不好回答，我只能说这两个都重要，我们得找平衡点。河北同志们为什么这么问，说我们河北为你们北京人服务了几十年，我们自己做了很多牺牲，现在我们自己的工业化终于进入快车道了，结果没想到北京又提出了蓝天问题，说了一圈最后又是让我们河北不许再上工业了，我说国务院要求你们压的是落后产能，你们要上工业可以上先进的工业，但人家河北同志的逻辑是什么呢？说是，国务院给我们留了出口要上就上先进工业，但是工业化是有规律的，工业化的客观规律是什么？这个我也认可，我也觉得有道理，工业化领域某些局部领域是可以跃进的，说我这个地方上来就搞一个芯片，对你的整体环境没有太高要求，可以跃进到下一个阶段，但是对于一个省，七千万人的大省来说，整体的工业是很难一步跃进到高端去的。说不让我上中低端这些污染比较严重的，我上高端，人家高端投资者愿意来吗？人家不愿意来，因为他对来哪是有挑剔的，很多高端的工业对这个地方的配套环境、产业链条、服务环境、市场成熟度是有要求的，国内有的是比河北更好的地方，凭什么到河北来。所以我们化解过剩产能也并不意味着大家都认识上一致就去做那么简单，会触碰利益，即便北京和河北紧紧挨着，但是大家处在有相当差距的不同的发展阶段，在一件事上就会有不同的利益的冲突，区域发展利益之间的冲突。河北同志的考虑有没有道理？有一定的道理，我们也不能为了北京最大限度的压制污染源就完全不顾及河北今后经济的快速发展的需要和河北老百姓改善民生的需要，这是我们必须兼顾各方面的复杂的利益关系。

（四）如何准确理解政府本身的改革

包括我们今天的政府本身的改革，怎么能够更准确的理解？我觉得也有一些需要我们共同来思考的问题，不久之前我们央视的记者做的一个报道，他去采访了广东佛山行政审批制度改革，后来这个报道也上了《新闻联播》，很生动，说799天是怎么变成37天的？他介绍了当地怎么做了以后最后的结论是，记者说这个地方经过2年的改革，把2年前审批周期长达799个工作日一举压缩到37天，这个改革是成功的。然后记者的话就说完了，后边我评论的时候我也不好上来就说记者说的不对，但是我用我的评论把这个判断扳回来了一下。我说我们判断一个地方，我们都知道基本道理，政府管的少一点、压缩审批、把主动权还给企业，但是今天我们在这种改革的背景之下，我们判断佛山这个地方当前这个审批制度是不是改成功了，首先的一个指标并不是周期指标、时间指标，不能说他把799天因为压到37天，所以这个改革成功了。我说首先指标是什么？首先要看这一级政府是不是今天在这37天里面、这个体系下，完成了自己该负的责任，他把该管的关是不是把住了，不该管的事是不是放开了，如果他把时间放短了把该把的某一个关没有把住，这个改革是失败的。所以你把该负的责任完全的充分的负到了之后，在这个基础之上把时间压的越短越好，但是这两个不能本末倒置，说因为时间短了所以就成功了，那改到25天不是更成功，改到7天最成功。我们大家大的原则都知道，但是怎么去衡量今天到底什么该政府做，政府该做到什么程度上，我觉得也许大家还需要在改革中逐渐的去增加更准确的理解。

所以我们今天行政体制改革讲的大幅减少政府对微观经济活动的直接干预，这个原则是对的，但是我个人觉得，过去我们在政府机构的一次又一次的变化当中曾经有过一些误区，认为要为了改变而改变，为了减机构、减人员而减。现在我们这个理念慢慢变化了，我们是把职能转变放在根本的，就是机构改革是为了职能转变服务，政府无论是在经济活动当中，我想包括大家的工作，在维护司法公正的方面的一些相关的机构，我个人觉得是首先需要准确的判断我们需要承担什么样的职能，为了这个职能，需要什么样的机构，需要多少人，就实事求是的设定什么样的机构、设定多少人。

今年两会时候大家可能注意到了，马凯代表国务院做了中央政府机构改革的方案，其中谈到，一定要先确定职能，然后实事求是的确定机构和人员。这个月，国务院又部署了地方机构改革开始推动，这个理念的变化是我们在改革当中一点一点去体会的，不能为了减而减，做形式上的东西。

（五）李克强时代“存量为主、拉家带口的改革”

我们可以稍做总结一下，前面我围着这条主线谈了以后，我们看今天的中国改革，我们姑且叫做“李克强时代的改革”，我觉得典型的特征叫做“存量为主、拉家带口的改革”。朱总理的阶段仍然是增量为主，温总量的阶段介乎于二者之间正好是一个过渡期，我们都还记得朱总理当年说过的那段话，甭管前面是地雷阵还是万丈深渊，我粉身碎骨也要闯过去，那段话让我们很感动，但是客观的讲，我觉得今天我们面对的改革比当年朱总理面对的改革难得多，当年固然需要政治家的决断力，但是当年的改革更多的是可以靠提供增量来调整关系，今天的余地越来越小，我们的改革不得不在存量当中做复杂的调整。

今天我们改革三个关键词：强化市场，放松管制，改善供给。但是值得我们去思考的是，并不意味着我们说强化市场就不管政府该干什么，强化市场这个改革要做到位，你就必须把握好强化到什么尺度，放松管制也并不是说我们认为放松管制好就一路放松下去，关键在于哪放松、哪不放松、放松到什么尺度，我觉得这是改革的深层逻辑。

新一届政府有一个理念的变化也体现在三中全会的《决定》里面，我觉得这是积极的。过去我们经常讲，一届政府上任，一个总理、一个市长、一个区长上任，一定头半年先把自己任内想干的几件大事先部署好，然后腾出点功夫讲我政府不干什么，讲讲行为边界，但是这届政府包括这次三中全会，首先更重视把我们行为边界划的更清楚一些，先讲好我不做什么，然后再去部署我做什么，这个理念我觉得从总体上来看是我们各级政府部门大家应该成为习惯的，先搞清楚不能做什么。

过去我们讲改革，很多同志也有一些稍加不满意的地方，觉得改革不像预期得那么快，推进的那么坚决，说可能缺少勇气、缺少魄力，没有甩开膀子干。我觉得有些改革是可以靠勇气推进的，有些改革光有勇气不够，因为他受的自身规律影响。比如说有些改革明显是因为你在这个阶段吃的亏不够，这个阶段吃的亏不够你就改不下去，大家一起吃亏的过程是一起认识客观规律的过程，亏吃够了规律就算认识到了，改革就往下走了。这方面最典型的就是我们的城镇化，北京也身在其中，大家可以体会到，过去十几年我们中央政府在文件里边、领导讲话里边从来没有说过我们要重点优先发展特大城市，一直讲大中小城市要均衡发展。但是过去十几年事实上我们共同经历了一场大城市，特别是我们北上广快速扩张的这种快速发展的阶段，今天国务院提出新兴城镇化，再次讲要均衡发展，但是怎么把这个扭转过来？一个很重要的契机，就是我们终于吃亏了，我们终于知道大都市不可能无限的扩张、无限的发展，这才让我们慢慢刹住了车，开始努力的去想致力于中小城市的发展。

大城市吃了亏，有的时候吃亏的时候是这个城市里边的人们享福的过程，就是一边得到好处一边不知不觉吃了亏。所以过去我们经常讲，说改革的最大阻力来自于谁？说改革的最大阻力是来自于利益集团，说某些拥有过多权利的人，某些大企业，他们身上固化了利益，他们成为改革的最大阻力。我觉得今天来看，这些阻力还有，但是我们在有些改革当中面对的阻力不是来自于他们，而是来自于我们自己，来自于老百姓，因为我们的普通老百姓身上不知不觉之间也开始有了固化的利益，这是我们今天面对的最大压力。就说北京，北京吃亏的过程中其实也是一个享福的过程，比如我们曾经分析过，我自己单位我们做过一个课题研究，北京的同志们都很关心一件事情，说北京这个城市到底还能装多少人，最多能装多少人？现在已经觉得有点人满为患了，其实咱们现在两千万人，我们计算了，北京的自然资源的极限值，就是土地、水这些自然资源最大限度够三千万人，这是北京的自然资源极限。我们今天是两千万人，我们一年现在外来常住人口增加60来万，户籍人口增加10多万，一年还增加个六七十万人，按照这个进度，十几年以后，2025年前后就逼近极限值了，到那个时候这个城市肯定就崩溃了，因为现在刚两千万人就已经这样了，再多一千万人可以想见是什么局面，我们不能任由那种局面出现。

但是为什么这样的情况呢？那么多人每天70万人北京，大家都说北京、首都，咱们发展的机会多，优质资源多，大家当然都愿意到北京来。我们分析了以后还有一个具体原因，就是北京实际这个城市的生活成本比大家预期的低，过去很多人，大都市北上广一定是生活成本最高的，结果我们调查的实际情况不是这样，我们把北京的情况跟周边几个省的城镇做了对比，咱们北京吃的大米、白面、大白菜、猪肉的实际价格跟周边省份县城的价格差不多，但是周边省份的同志们他到北京来落脚，变成咱们700万外来常住人口当中的一份子，他平均的工资收入是在家乡的2倍以上，他的收入在北京的收入可能在北京不算高，但是比他在家乡已经翻了一倍以上，如果我是一个河北的同志我这样对于我来说在北京吃的更便宜，因为占我的支出比例缩小了一办，收入翻番了，我们北京的水、电、气、公共品价格，占的支出比例都比外来的同志们在家乡占的比要低。有的同志说了，北京这些低没有用，房价高，但是700外常驻外来人口当中95%的人常年是租房的，他想买房有那个愿望，我们对比实际成本的时候不能以意愿作为标准，要以实际支出，北京的房租客观上偏高，但是考虑这些同志们他的收入至少已经翻了一番，实际跟他来说跟家乡比并没有高多少。几大块加在一起，我们过去认为大中小城市越大的城市生活成本应该越高才对，是一个梯次的关系，现在事实上的局面是，北京不是一个高地而是个洼地，每年70万外来同志们进北京，其中有些人对生活成本并不敏感，你高点、低点人家都要来，但是有几十万人对生活成本就很敏感，你稍微高一点他可能就选择中小城市了，或者河北周边城市了，你这么低，就是作为一种吸引力，人家就愿意来。北京现在面对资源极限值就必须开始踩刹车了，降低外来人口大规模涌入的局面，不能眼看着这个城市进入崩溃的状态。

怎么降低呢？看到之所以这么低，是我们北京在改善民生上十几年积累的结果，改善民生是好事情，我们还要继续做，但是中国今天的发展和改革就是这样，你做一件好事情的时候，不能只用一个角度看问题。从改善民生的角度来说，我们用大量的财政补贴保证了北京这些公共品价格整体偏低，让大家得到实惠，让市民也好、常住人口也好得到实惠，形成这种局面。从改善民生的规律上看这个有好处，我们在全国领先，但是从城镇化的规律来看，这么做就使得这个城市过快的奔向资源极限值。今天当我们想往回调的时候，有关市里面有些部门已经开始考虑，不能这样下去了，不是说我们从此不再重视改善民生了，而是我们要改变我们、改革我们的财政支出的方法。比如说过去一年，我们市级财政在公共交通上投了175亿，其中有80亿是票价补贴，这才让北京公交车保持了4毛、地铁2块钱，这175亿的投入体现了改善民生，而且跟户籍脱钩了，因为在北京上地铁是不需要出示户口本的，所以这175亿本地财政支出是被户籍人口、非户籍人口、大量的游客和出差的同志们分享。如果这种局面出现在中小城市里，好处大大的，但是出现在北京就有问题，这种财政支出有问题。所以我们想调整怎么调呢？想把北京的比如说80亿票价补贴逐渐拿回来，拿出几十亿，这个钱仍然用在公共交通上，比如说我们增加建设更多的线路，增加更多的优质的车辆，给司、售人员提高待遇，提高这个城市的公共服务能力，让市民得到好处。但是你同时也要让市民愿意多掏钱，不能再这么便宜，但是这个改革最难的不是前面拿一个财政支出的方案，最难的是老百姓不答应。所以咱们地铁有关部门，这两年一直在舆论场上扣分，隔三差五就放个风说我们准备地铁改计价的方法，都不好意思直接说涨价，说我们要学上海分段计价，上海的分段计价是起步3块，然后5块8块10块，上海市民很适应，因为他一起步就是这样，而我们北京市民已经过惯了两块钱的好日子了，要回调老百姓不答应、网民不答应。今年夏天也不知道源头在哪，微博有一天突然出现了一个信号说北京有关部门明年要改变地铁的票价，一天的时间微博上铺天盖地的都是骂声，不光北京市民骂，全中国的网友都骂，说北京政府简直想钱想疯了吧，好不容易有一个便宜的事还要从这往回掏钱。其实北京市财政根本不是缺欠的问题，是怎么更科学合理的花钱的问题，但是就这么一骂，就受不了了，谁被骂谁受不了，第二天地铁总公司开了一个新闻发布会，出来辟谣，说大家放心我们从来没有想过涨价，我一看辟谣乐了，辟谣才是在释放谣言呢，因为他们骨子里早就想涨了，但是舆论压力确实很大。

所以从这点来说，这种调整本质上是为这个城市好，也是为了这个城市的市民好，但是要想说服公众愿意接受自己的利益又被拿走，比登天还难，所以说今天改革的阻力到底在哪，我认为既在那些过度握有权利的部门、占有不当利益的部门，其实也在我们自己身上，这就是改革的难度所在。