中国侨务公共外交的兴起

[ 摘要] 随着全球化的深入，国际移民和外侨群体日益受到各国外交的重视， 并逐渐成为各国外交所依靠的重要力量。在中国，随着全球化的发展和中国国际化程度的提升，海外华人华侨的国际影响力日益增大，全球间流动更加方便，正成为更加庞大且重要的群体。如何发挥华侨华人的桥梁作用， 以官民合作的方式提升国家形象，正成为国家越来越重视的问题。近年来，中国领导人和侨务主管部门也纷纷强调加强侨务公共外交，但侨务公共外交的理论研究仍然落后于实践的发展需要，需要加强科学研究，为拓展侨务公共外交提供理论支持和学术智慧。因此，中国应在加强侨务公共外交概念界定和理论研究的基础上，探索鼓励华侨华人参与的新思路和新机制，制定相关政策在侨务公共外交的过程中维护华侨华人的合法权益，构建官民并举、统筹协调的侨务公共外交大格局。

[ 关键词] 华侨；侨务；公共外交；立体外交；中国外交

　一、侨务公共外交的兴起

随着全球化的深入，外侨群体日益受到各国外交的重视，并逐渐成为各国外交所依靠的重要力量。1997 年，哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿(Samuel P.Huntington)在《外交事务》发表文章，提醒美国重视他国政府利用海外侨民对美国国家利益形成的威胁，造成一种“特殊主义的外交政策”。[1]无独有偶，2007 年，芝加哥大学教授约翰·米尔斯海默(John J.Mearsheimer)和哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特(Stephen M．Walt)在其新著《以色列游说与美国对外政策》一书中指出，决定美国中东政策的不是国际格局，也不是美国国家利益，而是以色列与美籍犹太人群体的游说活动。[2]其实，其他国家通过侨民影响美国外交可以追溯到美国建国初期，到第二次世界大战结束时已经有了很大的发展，包括以色列、希腊、日本、土耳其、泰国、印度、沙特等国纷纷运作海外侨民，在美国开展游说活动，服务于本国外交政策和国家利益。[3]其中，以色列的游说最为知名， 尤斯·莎因（Yossi Shain） 和巴瑞·布利斯曼（Barry Bristman） 认为，正因为在美国拥有大量侨民，考虑到美国、欧洲和以色列三者之间的关系，美国在制定国防政策时会受这些侨民的影响。[4]印度的侨务公共外交涉及全球的很多地区，可以将印度称之为“侨民日不落国家”。据估计，印度的海外侨民有2 000 万，他们住在不同国家，讲不同语言，从事不同职业，使他们相同的是其印度血统、潜意识里的文化传统，以及对印度深深的依恋。[5]萨拉·维兰德（Sarah Wayland）也谈到了斯里兰卡海外侨民推动国内政治民主改革的事例， 认为这对斯里兰卡自身的民主改革产生了积极的影响。[6]此外，很多国家除了推动政府开展海外侨务外交之外，还重视调动跨国公司、非政府组织、媒体和宗教组织等行为体的积极性，在海外开展侨务公共外交，被荷兰国际关系研究所外交项目主任简·梅利森教授称之为“ 新公共外交” （the new public diplomacy）， 或者“ 市民外交”（citizen diplomacy）。[7]

相比之下，学界对侨务外交（Diaspora Diplomacy）的研究还非常薄弱。查理斯·金（Charles King）和尼尔·梅尔文（Neil J.Melvin） 在《族裔政治： 族群联系、对外政策和欧亚地区的安全》文中探讨了侨务外交在国家安全、国家形象改善中的作用。[8]丁盛（Sheng Ding）在《数字侨务和国家形象构建：中国崛起时代中国侨民研究的新视角》一文中也详细论述了侨务外交在北京城市形象改善中发挥的影响，认为华侨华人在中国政治、外交政策上作用越来越大。[9]吴前进在《国家关系中的华侨华人和华族》中从国际关系视角研究华侨华人问题和新中国侨务政策，阐述了新中国“外交—侨务”政策之于华侨华人社会历史功用和现实影响。[10]总体来看，目前学界对中国侨务政策与外交关系的探讨，一般是置于侨务政策研究的框架之下，集中考察领导人侨务思想，或者探讨具体的侨情研究和具体侨务工作研究，很少看到专门研究侨务外交的成果，尤其是将侨务和公共外交联系在一起的研究更是凤毛麟角。而在国际关系的框架之下，对外交与侨务关系进行探讨的也相对较少。中国侨联副主席朱奕龙在《加强研究，拓展侨务公共外交》一文中认为，侨务公共外交面临起步较晚、经验不足等问题，加强侨务公共外交研究十分迫切。[7]中国人民大学教授金正昆和臧红岩探讨了侨务公共外交的概念，将其定位为一种非传统的外交形式，本质上是国家营销行为，并对中国侨务公共外交面临的若干制约因素进行了初步研究。[11]上海国际问题研究院的王伟男研究员在比较了侨务和公共外交基础上， 对中国侨务公共外交的主要优势与障碍进行了有意义的研究。[12]迄今为止，关于侨务公共外交的理论研究仍然落后于实践的发展和需要。在全球化和中国国际影响力与日俱增的时代背景下，侨务公共外交不仅成为中国侨务工作的重要内容，更作为中国总体外交的重要组成部分，需要加强研究，深度开发。

　二、内涵与辨析

侨务公共外交是中国国务院侨务办公室在2011 年最早提出的概念，在国外还没有对应的词汇， 与之在涵义上接近的概念是外侨外交（Diaspora Diplomacy）， 最早是领事外交（Consulardiplomacy）的一部分，领事外交主要包括两部分工作对象：一是一国自己的公民，他们需要证明身份的出国旅行文件，在海外获得保护和帮助；二是外国公民，包括获取签证、海外劳工和合法移民等。[13]其中，前者产生海外侨民，据不完全统计，全世界将近有2.13 亿散居在海外的第一代侨民，尽管随后的世代侨民可能会融入当地社会生活，但依然在几个世代内与母国保持紧密的联系。近年来，领事事务和海外侨民事务日益走向混合，且均转化为外交事务，外交越来越成为以民众为轴心的社会性事务。[14]侨务公共外交就是全球化时代背景下外交公众化与侨务外交化融汇的产物。因此，理解侨务公共外交的内涵，要从侨务（Diaspora Affairs）和公共外交（Public Diplomacy）两个概念的界定入手。

外侨（Diaspora） 最初用来指分散在世界各地但始终保持明确的认同和强烈归国意愿的犹太人。[15]一些学者比如罗本·科恩(Robin Cohen)、威廉·萨弗兰(William Safran)、卡伦·米勒·罗艾西(Karen Miller Loessi)等列举了散居在世界各地的犹太人外侨的一些基本特征， 但招致了其他一些学者的批评， 认为外侨并非仅仅是犹太人散居的群体， 其他国家也存在海外散居的外侨，在全球化时代可以涵盖更加广大的范围。[16]罗杰斯·布鲁贝克（Rogers Brubaker）将其称之为“外侨”的普遍化趋势，但如果将所有人都认为是外侨，可能该术语就失去了作为概念的意义。[17]因此，一些学者日益呼吁对外侨进行更加清晰和严格的限定。[18]有学者提出了识别外侨的富有启发的三个标准：散居海外、母国情怀和边界维持，所谓散居海外，是指只要散居在边界之外的族群共同体，都将构成外侨；母国情怀是指对母国具有某种价值忠诚、身份认同或政治偏好；边界维持是指竭力维持一种与住在国社会不同的身份，甚至通过自我隔离或社会脱离等方式拒绝在住在国社会归化。[19]在国际上，通行的做法是将侨务置于外交的整体考虑之中，由政府设立专门的领事服务和外交保护部门，为海外侨民提供各种服务。在中国的概念体系中，狭义的侨务主要是处理与居住在国外的本国公民和归侨侨眷的事务，广义的侨务除此之外，还包括那些与本国存在某种血缘、文化、法律联系的外国公民事务。在中国，侨务被理解为“涉侨事务”，比如华侨大学的张赛群教授就认为侨务是政府为处理各种与侨民事务而制定的政策行动方案，涵盖了维护海外侨民权益，增进本国与侨民居住国家之间的关系，维护良好国家形象等内容。[20]

公共外交是近年来兴起的一种外交形态，起源于西方国家，特别是美国，但人们对其内涵和外延的理解也不完全一致。比如美国人更多将公共外交看作是本国政府与外国民众之间的交往活动，在本质上是一种政治公关战略，致力于提升塑造良好国家形象，维护国家安全。[21]加拿大、挪威等中小国家更多把公共外交看作是授权或委托非政府组织开展的社会外交，英国和法国等欧洲国家更多将公共外交视作语言培训、文化交流和国际传播等文化外交，日本则更强调日本在海外的存在感。其实，尽管不同国家认知不尽相同，但均将公共外交看作是是国家争取影响外国公众的态度的重要活动，促进外国公众对本国历史、文化、政治、经济、社会、价值体系和内外政策等各方面的了解，培育好感。从本质上来说，公共外交是对传统外交的补充和发展，是全球化和信息化时代塑造国际合法性和认同度的一项重要战略。[22]不难看出，公共外交和侨务工作存在着一个共同点，那就均是“公众因素”对一个国家的重要意义，均强调本国公民和海外侨民对一国外交政策的意义和影响力。

侨务公共外交的概念是中国的发明，近年来在学界正在兴起。国务院侨办前主任李海峰认为，侨务公共外交要重视以“以侨为桥”，针对国际社会关注的热点问题，组织海外侨胞实地参访和交流，鼓励他们通过所见所闻，向当地主流社会全面、真实的介绍中国。[23]在中国政府看来，侨务公共外交的重点是“对海外侨民和归国侨眷的公共外交”，而非“海外侨民和归国侨眷对外国的公共外交”，尽管发挥海外侨民“介绍中国”的作用是侨务公共外交的效果之一，但并不能把海外侨民的一切对外交往活动都看成侨务公共外交， 将侨民及其附属组织纳入一国外交体系，需要严格限定其角色和权利义务关系。

因此，从“侨务”与“公共外交”的固有涵义出发，所谓的侨务公共外交是公共外交的一个重要组成部分， 是由一国政府及其主管部门为维护海外侨民和归侨侨眷的合法权益和配合本国总体外交，针对海外侨民和归侨侨眷及其附属组织所开展的制度化沟通活动。具体来说，侨务公共外交有四个本质特征：一是侨务公共外交的主体是一国政府及其主管部门。它既包括该国负责外事和领事事务的外交部及其驻外使领馆， 也包括专门为处理侨民事务而设立的主管机构及其授权的附属机构和委托机构。未经授权和政府委托的一切非政府机构和个人，均无权开展侨务公共外交，它们所开展的侨务活动，仅仅属于民间交流，不属于侨务公共外交，这一特征厘清了侨务公共外交与一般侨务之间的界限。二是侨务公共外交的对象严格限定在海外侨民和归侨侨眷及其附属组织。至于海外侨民及其附属组织所开展的与住在国政府和公众一切非授权活动，其责任和一切后果自负，均不属于侨务公共外交范畴，与母国政府无关。这一特征明确了侨务公共外交活动的边界，有效防止了侨务公共外交干涉他国内政，规避了敏感的政治问题和法律纠纷。三是侨务公共外交的目的是维护海外侨民和归侨侨眷的合法权益与配合本国总体外交。侨务公共外交在配合本国总体外交目的的同时，强调恪守法律和制度底线，在他国宪法和法律框架内活动， 未经他国法律允许的任何侨民利益， 均不在侨务公共外交关注的范围，决不允许动用外交特权为侨民的非法利益提供保护。四是侨务公共外交的形式是制度化的沟通。侨务公共外交不仅不寻求偏袒侨民非法利益，而且与侨民所开展的所有活动均在公开与合法的状态下进行，包括各种形式的经济合作、文化交流、社会往来等都严格遵守住在国法律，坚决反对寻求卷入他国内政纠纷，开展非法间谍活动以及一切住在国法律所禁止的活动。

总之，侨务公共外交是一国政府对海外侨民的外交沟通，它与公共外交、领事外交、文化外交、民间外交等概念相互联系并彼此交织。侨务公共外交仅仅是与侨务相关的那一部分公共外交事务，仅仅强调对海外侨民和归国侨眷的沟通，公共外交涵盖的范围要比侨务公共外交要大得多，目的也要复杂得多。“领事外交，又叫领事保护，是指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，在国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。”[24]领事保护是一种侧重于商业、民事和社会事务的预防性保护，不仅包括本国公民事务，也包括非本国公民事务。侨务公共外交则锁定本国侨民，非本国侨民不在工作对象范围之内。文化外交(Cultural Diplomacy)与国际关系一样古老，它是以文化传播、交流与沟通为主要内容而展开的外交。[25]从活动的内容来看，侨务公共外交包括文化交流，即文化外交的主要内容，而又不仅限于此。通过侨务公共外交，华侨华人可以代表国家表达诉求，有更多政治方面的内容。民间外交的范围虽然广、内容和侨务公共外交也大体相似，但参与的人群却大相径庭。民间外交的参与者更多的是中国民众和他国民众，而侨务公共外交的主体是海外的华人华侨，这也是侨务公共外交最显著的特征之一。