法治：现代治理体系的重要基石（3）

改革开放以来中国的法治建设进程回顾

改革开放以后，经历了十年“文革”梦魇的中国，开始重新擎起民主法制的旗帜，对过去否定法律、轻视法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等错误思想和做法进行系统纠偏。尽管还没有上升到现代民主法治的高度，但是与改革前极度扭曲的国家治理体系相比，无疑已经有了质的转变。1979年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中强调，刑法、刑事诉讼法等7部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是中华人民共和国成立后，包括十一届三中全会以来，在党和国家的重要文件中首次使用“法治”这一概念。自此以降，中国的法治建设走上了一条崭新的道路。

首先是宪法核心统帅地位得到彰显。宪法是国家之磐石、九鼎之重器，带有根本性、全局性和长期性。现行宪法颁布于1982年⑨，数亿人参加了对新宪法草案的讨论，这也是中国立法史上第一部公开表决结果的法律，其后又经历了四次修宪，内容涉及对基本国情和国家根本任务、经济体制、非公有制经济的宪法地位、完善保护公民私有财产的制度、尊重和保护人权、基本治国方略等重大问题认识的不断深化⑩，将改革开放中的一些成功经验肯定下来并上升为国家意志，为民主政治和社会经济的发展提供了根本保障。如同习近平2012年12月在现行宪法颁布30周年纪念会上指出的，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法不仅是一个文本，不能只停留在纸面上，其中规定的公民权利、对超越宪法和法律的特权的约束等如果不能在实践中真正落到实处，那么法治还是空谈。

其次是法律法规体系逐渐建立健全。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是十一届三中全会就确定了的法治方针，而其中有法可依则是改革开放之后填补法制空白或盲区的首要方针，由此进入了一个立法爆炸期。据统计，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明等各个方面。这还是2009年国家对法律法规全面清理之后的数据，其间全国人大废止了8部法律、国务院废止了7部行政法规，地方人大及其常委会废止了地方性法规455部。11 这里就涉及两个问题：一是法律是不是越多越好？不尽然。当法律干预了不该干预的领域，如过多地介入个人私域，反而可能会造成人们的行为扭曲。二是法有良法、恶法之分，只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亚里士多德在其《政治学》一书中所指出的：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”12

第三是政府依法行政得到一定推进。法治政府是法治国家最重要、最核心的部分，改革开放以来政府对这一定位的确认越来越明晰。1999年，国务院就曾颁布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，将依法行政界定为依法治国的重要组成部分，并明确了建设廉洁、勤政、务实、高效政府的内在基本要求。2004年3月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的任务，并争取10年内基本实现这一目标。2008年2月，十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则”。2010年11月，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》。然而，三令五申的背后则是法治政府建设进度的迟缓：政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，公共服务比较薄弱；政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、权责脱节、效率不高、效能不好；滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象未得到有效遏制。