贾康：再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领（4）

（二）土地终极所有权问题

土地终极所有权问题很值得关注。因为有许多人、包括颇有影响的人士反复强调：其他开征住房保有环节税收的国家是土地私有制，而中国是公有制，所有建成区的地皮都是国有的，在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍。但我认为这个论点不能成立。理由是：第一，国外这些市场经济体并不全是土地私有制，以老牌工业国英国为例，英国有很多形式的公有土地，包括中央政府层级的公有、地方政府层级的公有以及公共团体的公有，也由规范的交易形成地皮使用权。英国有的地皮长达999年的使用权，实际上已经对终极所有权形成了虚化。但从法律的角度看，英国的土地公有和私有界定很清晰，并非土地私有制一统天下。房地产税在英国叫council tax，它是在地方层面房屋保有环节的税收，类似于美国的财产税或不动产税的税收，是全覆盖的。英国土地所有权分两种，一种叫做free hold，一种叫做lease hold。Free hold就是所谓终极所有权，lease hold就是必须签一个最长为999年使用期的租用协议取得使用权，但保有环节税收对于这两种情形是全覆盖的。所以，国际经验无法证明只有土地私有才可以征收不动产税。

另外，中国可以回顾自身的改革历史。为什么中国在80年代下决心对国有企业开征所得税？如果按照国有制就不必征税的逻辑，中国就不该对国有企业征收被称为直接税的所得税。当时的解释是：虽然企业最终产权是国家的，但是作为市场主体的国有企业，具有自己相对独立的物质利益，是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，国有企业应该和其他的市场主体一样在市场中公平竞争，否则“社会主义有计划商品经济”建设就缺乏最基本的微观基础，所以必须解决国有企业和其他企业一样给国家上交所得税的制度建设问题，这种情况下两步利改税也就应运而生。同样，在目前土地终极产权是国有的情况下，它上面每一个不动产的具体使用权的保有者，有自己相对独立的物质利益，如果通过立法认为对这样独立的物质利益需要加以税收调节的话，国家完全可以凭借自己的政治权力征税调节这种物质利益的状态与格局。所以，我认为土地终极所有权问题也不构成开征土地保有环节税收的法理障碍。

（三）“新老不平”问题

一部分土地出让金是开征房产税之前在没有其他变量加入时按较高的标准缴纳的。实行房产税改革以后，新形成的土地出让金水平可能会下一个台阶，有人说如果开征房产税，则有失公平。解决这个问题可以把新老地皮划开，老地实行老办法，新地采用新办法。具体实施细节还需要通过方案设计来处理，但这并不会成为多大障碍。我国基本养老社会保障把人按不同年龄段分为老人、中人和新人，老人实行老办法、中人实行中办法、新人实行新办法，这是中国已有的经验，土地出让金问题也可以采取类似的区别处理。我们完全可以借鉴中国渐进经济改革中过去已有的经验，并提出可行方案。