十八届三中全会推动农村土地制度改革 （2）

关于耕地和基本农田保护方面的相关政策规定以及未来发展方向

《土地管理法》把土地分为三大类：农用地、建设用地、未利用地。我们是人多地少的国家，而且处在城镇化、工业化进程非常快的阶段，社会各界以及人民生活对城市发展用地都提出很高的要求，因此我们国家实行最严格的耕地保护制度。

在农用地中，我们把它进一步细分为耕地、园地、林地、草地等，对农用地里的耕地实行最严格的耕地保护制度，这是国土资源部在管理过程中着力最多的一块。我们实行耕地“占一补一”的政策，就是占用多少要补上相应数量，而且在占用过程中一定要符合规划，多项前提要求都得到满足的情况下才可以去占用耕地。

刚才我们也提到，十八届三中全会提出要对自然资源实行用途管制制度。用途管制制度最早出现在土地资源管理上，全会提出所有自然资源都要实行用途管制制度，是借鉴了土地管理上成功的经验和做法。具体来讲，用途管制制度，就是要严格按照规划赋予每一块土地的用途去管理土地。如果在规划上某一块地被限定为农用地了，尤其是耕地、基本农田，那么就要严格按照规划确定的用途去使用，不允许随便改变用途。用途管制制度的一个核心就是严格限制农用地变为建设用地，如果农用地一定要变为建设用地，要经过层层严格审批。如果未经审批就把农用地变为建设用地，这就是违法行为。现在土地执法是非常严格的。

如何落实用途管制制度呢？用途管制制度是利用土地规划和计划的手段去实现用途管制。我国已经进行了三轮土地利用规划的编制，目前实行的这一轮土地利用规划在用途管制制度中，对农用地的用途做了特别严格的规定。在耕地里，我们又把最好的那部分地划为基本农田，基本农田就是耕地中的精华。基本农田关系到国家的粮食安全，关系到国家的战略性规划，所以我国对基本农田实行特别严格的管制。在《土地管理法》和土地利用规划中都对一个地方的基本农田的比例做了严格的规定。《土地管理法》明确规定，一个地区的基本农田的保护率要不低于耕地的80%。本轮规划执行以来，很多地区尤其是一些发达地区、一些大城市的周边，基本农田保护率已经远远超过了80%，基本农田保护率比较高，确实为国家的粮食安全、土地管理做出了很大的贡献。目前来讲，土地管理对基本农田没有放松要求，所以基本农田保护依然是土地管理工作中的重中之重。对基本农田的保护要比一般耕地更加的严格，在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的基础上，国家专门出台了《基本农田保护条例》，对基本农田进行更加严格的特殊保护。

在《土地管理法》上，对耕地和基本农田我们强调的是数量不减少、质量有提高。经过多年国策的宣传，土地管理红线的概念已经深入人心，这也是大家共同努力的一个成果。

在耕地和基本农田保护方面，我们通过以下几方面去落实我们最严格的耕地保护制度。

第一，通过规划的手段去落实耕地和基本农田的数量问题。在我国实行的是五级规划制度，从国家级、省级、地市级、县级到乡镇级，每一级层层分解耕地保有量和基本农田保有量，保证耕地面积不减少。

第二，在落实耕地保护政策上，从国家层面来讲，实行了省级政府的负责制。国土资源部每年都会就各省耕地保护任务执行的情况进行全国层面的检查。省里面也会逐级与下面所属的层级签订耕地保护责任书。各级政府对本级辖区范围内的耕地保有量和基本农田面积来负责。从前几年开始，中央要求各级党委和政府都要对基本农田和耕地保护负责，可以说耕地保护不仅仅是政府的责任，同时也是党委的责任。

第三，耕地保护的措施。我们每年都要有土地的开发、复垦和整理，增加有效耕地面积。如果建设占用了一定的土地，在规划中也必须要完成相应的开发、整理和复垦的任务，来保证规划落实的任务不减少，通过“占一补一”的方式来实现平衡。

第四，控制占用耕地，减少耕地的损失。提倡优先使用未利用地、闲置地以及非耕地，减少对耕地的占补，减少耕地的损失。

在今后很长一段时间内，由于我们国情、国策的制约以及资源禀赋的约束，我们国家不会改变这些基本的政策。对耕地实行最严格的保护，基本农田是一个不可逾越的、不可触动的红线，是未来几十年内我们国家土地管理的一个灵魂，不会有任何的改变。在十八届三中全会的文件里面也进一步提到了，今后对城市建设占用地要更加的严格管理，要更加严格地限制对新增农用地的占用。未来我们基本农田耕地保护的任务依然非常严峻。

我们前面更多的是从约束的角度讲耕地保护。近几年来，由于经济社会不断发展，我们也认识到单纯依靠行政手段去硬压，有的时候效果并不好，所以我们现在也在全国层面以及有些省份建立耕地保护的补偿机制。十八届三中全会中也有相应提法：实行资源生态补偿制度。耕地除了提供保障国家的粮食安全之外，还有个重要意义就是对大城市，尤其是大城市周边，还起到了生态保护的作用。现在从全国层面来讲，开展耕地保护补偿的有广东省、浙江省、成都市、上海市，这些地方以种种补偿来激励承担基本农田保护任务较重地区的积极性，很值得其他地方学习。承担基本农田保护任务的农村集体组织以及农民个人确实为国家发展做出了贡献，他们放弃了发展工业的机会，而保住了国家的青山绿水，在国家财力逐步允许的情况下应该让他们得到对丧失的发展机会的补偿。这也是未来土地管理方面或者城市治理方面的一个主要发展方向。

关于土地征收征用方面的相关政策规定以及未来发展方向

土地征收征用在土地管理中也是一个很重要的政策。我国现行的征地制度对过去30年来的工业化和城镇化发展起了很重要的作用。广大农民在城镇化和工业化的进程中做出了很大的牺牲。尤其是最近一段时间，对于在征收土地时农民和政府的博弈，媒体的报道也越来越多，未来征地制度如果还按照目前的方向走下去，肯定会越来越困难，失地农民的补偿要求也会越来越高。所以，对征地制度改革，中央也明确提出要缩小征地范围，对一些可征可不征的就不去征用了，让农民用自己的地去发展。

在征收征用的过程中，现行的土地管理法律法规都有非常严格的规定。最主要的来讲，我们现行的《土地管理法》把征地补偿费用分为三部分。

第一，土地补偿费。国家把地拿走了，要给予相应的补偿。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。