十八届三中全会推动农村土地制度改革 （3）

第二，安置补助费。农民失去了赖以生存的土地之后国家解决安置的问题。在计划经济时期做的比较多的是给农民安排工作等，现在我们更多的是将农民的社保、就业等结合起来考虑。在安置补助费上，法律规定是每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。

第三，地上附着物和青苗进行相关的补偿。国家在征地的时候，地上有相关的苗或房屋等，国家也会进行相关的补偿。

在征用审批上，在土地征收的过程中，《土地管理法》有严格规定。征收土地的权力严格限定在省级政府和国务院。限制尤其严格的是基本农田，占用一亩基本农田都要需要通过国务院审批。当然，关于审批制度改革，国土资源部也做了很多探索。从2000年左右开始，国土资源部就在逐步探索征收土地审批制度改革，经过多年，很多权力都下放到了省级政府。

按照《土地管理法》现行规定来看，征收补偿确实不高。近几年我们已经改变了按前三年的产值的倍数补偿的办法，而是改为实行征地统一年产值标准、区片综合地价进行补偿，使补偿水平有了很大的提高。据测算，实行区片价和统一年产值的补偿之后，从全国来看补偿提高了30%、40%以上，个别地区提高了50%。

当然，即使按照征地统一年产值标准、区片综合地价进行补偿，农民尤其是城镇周边的农民还觉得自己的补偿低。在补偿中同时存在两种现象，一方面，对广大偏远农区的补偿过低；另一方面，城镇周边存在补偿过高的现象。广东等地，由于征地，农民一夜暴富，一夜成为千万富翁、亿万富翁的现象也屡见不鲜。未来在征地的补偿方面要往更公平的方面去发展。

在土地的征收报批方面，我们也有严格的规定，是为了防止在征地过程中不经过农民同意、不经过农民知情、农民没有确认的情况下就发生了征地。《土地管理法》规定在征收上有三个必须要走的程序。

第一，告知。征地前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径，在显著的位置以公告或者广播的形式告知被征地农民。

第二，确认。要求土地管理部门在征地的时候要对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并让被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人确认调查结果。

第三，听证。在征地报批前，国土部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，他们对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。这样的程序保证农民在征地过程中有知情权、参与权以及监督权。

这几年对征地补偿，社会的关注越来越多，农民的上访、信访问题非常严重，所以出台了很多规定，保障征地补偿费的依法足额发放，同时要求征地的时候要落实被征地农民的社会保障问题，给征地农民建立相关社保，并把社保的对象、项目、标准以及费用筹集办法等在告知和听证程序里告诉农民。通过程序上的设计，确保农民对征地的知情权、参与权和监督权。

在征收土地的过程中，近几年还强调同地同价。也就是说，一块地作为南水北调工程就给两三万，另一块地做房地产开发就可以得到三四十万，这种情况是不允许的。我们提倡在征地过程中要同地同价。对农民来讲，无论土地征完之后做什么用途，对农民他的补偿都应该是一致的，并且我们要求征地之后农民的生活水平不降低，长远生计有保障。这也是一个很笼统的提法，生活水平不降低我们可以通过征地补偿来落实，长远生计有保障更多的是从安置上去落实，在农民社保方面国家有很多强制性的规定。

同时，国家还规定土地出让收入可以用于被征地农民的安置和补偿，《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。如果超过三十倍还不足以使农民的生活水平不降低和长远生计有保障，这个时候国家就会从土地出让收入里边拿出一部分钱来用于被征地农民的安置补偿。

前面讲的是一些程序方面的东西，在安置上，十八届三中全会提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。这里尤其提到了“多元”，《土地管理法》对安置没有明确的提法，具体怎么安置是体现在一些政策性的文件中。实际操作中常用的安置主要有农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。这里我想主要给大家介绍一下未来我们在征地制度改革中会做的比较多的、国家提倡的留地安置。

留地安置在广东、浙江这样的省份，经过了二三十年的尝试和探索，应该说还是非常成功的。留地安置具体的含义是，国家征地之后会留一部分土地给农民、当地经济组织去发展二三产业，在广东、浙江这样的地方一般会留10%到15%左右，很好地保障了农民未来享有持久的和稳定的收益。我们刚刚从杭州调研回来，杭州的留用地做得非常好。杭州市政府把城市最核心的地段拿出来给农民做留用地。杭州市郊区的农民在土地被征之后很清楚征地之后能得到多少留用地，很清楚留用地是盖酒店、还是盖工厂、盖写字楼，而且会把自己的留用地经营得非常好。农民除了得到国家的征地一次性补偿之外，还享有永久物业随着城市发展而带来的增值。留地安置制度在发达地区经过了多年的尝试和探索之后证明这种发展方向是非常好的，也是我们未来在征地制度改革方面要进行着力探索的一个途径。三中全会还提出要保障农民公平分享土地增值收益，留地安置的做法很好地体现了这一点。

关于集体建设用地方面的相关政策规定以及未来发展方向

农民是否可以用自己的土地参与工业化建设、参与城镇化的发展，这也是未来我们改革的一个方向。三中全会中央明确提出了，建立城乡统一的建设用地市场，也为未来农村集体用自己的土地参与城镇化和工业化指明了方向。

现行的《土地管理法》在43条、60条、63条里对集体建设用地使用的管理有明确的规定。第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这条规定其实把集体利用自己的土地搞建设的路完全堵死了。因为任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，一定要先经过国家征收征用之后才能使用。但是也有三种例外情况是可以使用集体土地而不用经过国家征收程序的。第一，农村经济组织自己办企业是可以的，这说的是乡镇企业；第二，乡镇村的公共设施、公益事业，主要是学校、医院、道路等，这些是可以用集体建设用地的；第三，村民的住宅建设，也就是我们通常说的宅基地用地。

除了这三种情况之外，《土地管理法》第60条规定，以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业也可以使用集体建设用地。这条在《土地管理法》里给农民集体用自己的地进行建设开了一个口子。我们从这条做相关的突破，可以有一些具体的细致的规定来贯彻这条规定。但法律上也规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。这条又把农村集体的土地限制的非常死，就是农村的地不能用于非农建设。