十八届三中全会推动农村土地制度改革 （4）

现行法律对农村集体建设用地有关的规定虽然严格，但在集体土地使用的流转、管理上，国土资源部也一直在做相关试点、试验和政策的突破和改革。事实上，各地用集体建设用地进行建设的情况也十分普遍，形式多样，主体多元，并呈现出很明显的区位特征，越靠近城镇周边，集体土地用于建设的情况越明显。

近几年来，在集体建设用地上出现了很多新的形式。农民可以用自己的地进行建设，不用经过征收的方式，其中包括城乡建设用地增减挂钩的做法。如果建设用地紧张，可以通过提高现有的农村建设用地的使用效率，通过归并、让农民集中居住，把一些低效利用的土地腾退出来复耕，就可以把相应的农村建设用地转移到城镇去使用，这样的方法在管理上叫做城乡建设用地增减挂钩，也是现行政策许可的一种做法。增减挂钩的做法是缓解目前农村用地矛盾的一个很好的手段，在很多地区受到了普遍欢迎，实施效果很好。

关于集体建设用地流转，虽然说有很多的限制，但国土资源部一直没有放弃对集体建设用地流转的尝试和努力。从2000年左右开始，我们陆续在全国安排了很多试点，很多地方出台了地方性的条文。最有代表性的就是广东省，出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确规定，农村的集体建设用地除了不能用于房地产开发以外，可以用于工业、旅游等其他建设、开发，而且可以像国有土地一样以出让、转让等方式使用。

对土地使用制度改革报道的最多的就是要建立城乡统一的建设用地市场。这样的提法并不是十八届三中全会刚刚提出的。在十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已经提出来了。十七届三中全会提出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益。五年以前中央的文件里已经做了相关的规定，但五年以后没有并得到落实。最主要的原因是，当时仅仅在中央文件层面作出了这样的规定，而《土地管理法》没有做出相应的修改，所以地方不好操作。

十八届三中全会又重提了建立城乡统一的建设用地市场，这并不是在五年以前基础上的一个简单重复，而是有进步的。十七届三中全会分圈内圈外，对于城市规划建设区外的土地，才允许农民用自己的地参与建设。十八届三中全会已经打破了“圈”的限制，只要农民集体建设用地符合规划、符合用途管制原则、依法取得，都可以拥有国有土地同等的权利，可以用自己的地去参与建设。同时，又体现了十八届三中全会中强调的“保障农民公平分享土地增值收益”。增值收益的分享在文件中以各种各样的方式出现了好几个地方，尤其提到了向农民个人倾斜。这个提法是十八届三中全会在土地制度改革上最浓重的一笔，是未来改革最可书、可写、可做一些政策性突破的主要方面。

对增值收益的分享，我们原来一直强调分蛋糕，一个蛋糕就这么大，我们多分给农民一点，可能国家就少得一点。但这次的文件提出，我们不仅仅是在分蛋糕的时候多给农民分一块，同时也把城市未来土地增值收益的这块蛋糕做大了，还可以给农民分一些，这样农民分得的蛋糕才能更多。

前一段社会上热传一个“383”方案。这个方案为什么引起那么大的关注？因为它对小产权房的处理给了一个出路，在这方面十八届三中全会并没有采纳这个方案的提议。所以，大家很关注的小产权房问题在目前来讲还不会放松管理，还不会有释放的政策出台。但社会各界还是对“383”改革方案寄予了很大的厚望，未来也可能会在这个方面作出一些相关的调整。

关于小产权房的规定，我们还是执行国土资源部的最严格的一些规定。目前的政策还停留在2012年国土资源部公布的关于小产权房的处理思路，即对于小产权房的处理将采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小产权房”是主要的清理对象。对于那些占用耕地的小产权房肯定会毫不留情，没有任何讨论的余地，而且要杜绝小产权房继续发展。

现在，在城乡结合部地区的土地出租问题很普遍。农民的房子分割成很小的单元出租给外来务工人员做出租房。如果从文件的精神来理解，这种房屋增加农民的财产性收入，如果不是占用耕地建的，而是在现有的存量建设用地上建的，未来有可能国家会对此做出相应调整。因为这确实是解决外来人口居住难的一个好办法。目前利用集体土地建公租房，在全国仅有北京和上海两个城市有这样的尝试和探索。

关于宅基地管理方面的的相关政策规定以及未来发展方向

宅基地管理确实是农村土地管理中的一个非常突出的矛盾。从国土资源部掌握的数据来看，目前有两类违法用地最突出：一类是国家重点项目建设用地，另一个是农民宅基地。农民宅基地的违法用地占到了违法用地总数的50%多，从面积上来看是比较小的，涉及到的人员较多。所以，国家对违法占用土地建宅基地的问题非常重视。

《土地管理法》第62条对农民宅基地有着明确的规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依法办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可以说，现行法律对农村宅基地的管理非常严格。

宅基地的管理目前存在着两难问题，农村的人在减少，但是用地却没有减少。正是这样的问题催生了刚才介绍的农村和城镇建设用地增减挂钩的政策。在宅基地管理上存在着空心村问题。农民盖房子的时候喜欢去建一栋新的，不喜欢在老宅上翻新，这样就造成了村子不断往外扩，人都去外围居住了，但老的房子却没有拆，造成了空心村。另外一点是城中村，城镇周边农民受利益的驱使不断把房子加高，然后把房子出租，获得房租的收入。空心村和城中村，是宅基地管理上比较突出的问题。现在的政策是要引导农民集中居住，在建成区内不再审批单家独立的宅基地，鼓励农民上楼，也会节约一部分建设用地，腾退出来的土地可以解决城镇建设用地不足的矛盾。同时，在经济条件比较好、土地资源供需矛盾突出的地方，比如江苏、浙江、广东、福建等地，也在探索宅基地有偿使用。在不能保障每家每户申请就可以得到批准的条件下，有偿使用宅基地。我拿出一块地，大家可以来竞拍，使用要付出一定的成本，这样也可以鼓励农民节约使用土地。通过经济手段引导农民少占用地。

三中全会也提到新型城镇化的问题。未来在新型城镇化方面会出台转移支付和农业转移人口市民化挂钩的机制。如果当地政府吸纳外来人口比较多，可以获得比较多的转移支付。这可能是政府对新型城镇化除了在土地政策上进行探索之外的尝试。在中央转移支付的层面上也会对吸纳进城农民做相应的考虑。

关于土地管理进一步的改革措施和改革的试点在决定公布之后会陆陆续续的开展，在这里先告诉大家，最主要的就是集体建设用地方面会率先出台相关的一些政策和办法。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：凌洁）

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