土地制度改革的三大焦点分歧 （2）

故时至今日，在今天西方发达国家，尽管普遍实行土地私有制和市场经济，但建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念。几乎每个人都知道，对于自己购买拥有的私有土地和房屋，自己无权加建改建，即使是在花园里搭一个临建式的阳光房，也要经过严格的申请和批准程序。未经批准的加建改建，一旦被投诉或发现，就会被要求拆除，同时还得承担法院判决的其他赔偿责任。违反规划标准的申请不可能被许可自不必说，即使你的建筑按该地块用途和规划规定的标准还多少有一些改建扩建的空间，也不意味着你一定能申请到规划许可。因为条例中往往明确申明其规定的只是最低要求，任何改建扩建还要考虑环境的、文化的、观感上的因素，考虑各个更小社区的自治规定乃至左邻右舍的意见。所以我们看到，在多年来被评为世界排名第一的自由市场经济体的中国香港，最高行政官员特区行政长官在自家院子里由于没有也拿不到许可，私挖地下室也要被强制拆除，美国影星随意改变自己购得豪宅的外墙颜色也被判违规并恢复原样。故土地的所有权与开发建筑权分离，土地的开发使用是公权力而不是私权利，才是发达市场经济国家土地开发权分配和实施的真实情况。从这个角度看可以肯定地说，现在西方国家土地资源的一级配置，是规划决定，而不是市场决定，只是规划也不能脱离市场和社会需求的基础作用。因此，如果我们只知道羡慕发达国家城乡建筑美丽的外观、整洁的环境，却完全不知道这其后的财产权和开发权分离的制度安排，以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来指导我们的土地改革制度设计，那就完全走错了方向。

应当指出，在土地规划建设成为公权力的现代社会，规划本身的科学性、合理性和执行规划的严肃性、公平性自然成为关键所在。由于规划就是钱，因此规划的公众参与和监督、政府经济利益与规划的明确分离都变得极其重要。故在法治的市场经济国家，规划首先是代表民意的机关即议会的权力。议会有决策权，法院又有独立裁判权，政府只能在法治框架内行事。像我们今天这样，政府独掌规划权，而且经常长官意志随意修改规划，包括利用规划权征地卖地，政府自己变成倒腾土地的生意人，这当然是与法治的市场经济格格不入的。但是，如果我们因此就走到另一个极端，不是沿着法治轨道去规范政府和官员行为，去约束公权力，而是指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用，用西方市场经济国家中也根本不存在的土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化，并误以为这就是市场经济的真实和惯例，中国的土地制度改革就会走上更大的弯路。其实，我们在许多经济落后、社会混乱的发展中国家已经看到这种图景：土地开发公权力的滥用与荒废并存，私权又成为若干强势利益集团抢夺瓜分社会资源的通行证，土地的开发建设利用混乱失控，贫民窟与豪宅并行扩张，国家长期陷入发展陷阱。这显然绝不是我们所要选择的道路。