牛凤瑞：城市精细化管理的几点思考（2）

第二，我们现在搞城市化讲城市管理，城市管理的必要性何在？因为管理是对多个体行为的组织、协调、指挥和控制，这叫管理。城市管理是一个人口大规模的聚集、产业的聚集，必然也离不开管理。当然我们对管理现在也是说叫“治理”。有一些学者说，管理似乎与法治联系得不大紧，所以用“治理”这个词。应该说，管理也不是说不要法律，不要依法管理，我们现在就强调依法行政、依法管理。城市是一个人口和产业的空间的高度聚集，这样的话就更加离不开管理，为什么？因为城市的每一个行为个体，它在行为上都有更强烈的外部性。大家想一想，我们在农村骑自行车，你可以横着骑，可以怎么走不分上下，但是在北京行吗？在城市行吗？不行。那么我们汽车行驶也是这样，红灯必须停，绿灯你才能行，这叫规矩。实际这就是包含了管理的内涵，如果不这样，我们的城市就不能运行，那么整个城市生活就受到极大的干扰。所以说，管理对于城市尤其必要，因为城市的行为个体更有强烈的外部性，这种外部性如果你不解决，特别是服务的外部性不能解决的话，那么你城市就不能存在，不能发展。

同时城市本身又是一个复杂的聚系统，而且是一个开放的系统，像我们北京，是一个开放的系统，水资源从外边引来，能源也是从外边输入，基本的生活资料也是输入，所以它是一个不停地进行这种物质的、信息的、资金的、人员的交流，在这个小范围来计算环境承载力是非常难的。作为工业化、城市化、城市现代化建设，这个又是一个社会结构大变动时期，社会结构大变动必然伴随着利益结构的大变动，刚才咱办事处的同志跟我说，说咱们哪一个小区旧楼的改造多少年拆不清，几年完不成。这是一个矛盾的多发期，必须通过管理组织协调，我们推进公平、平等、正义，才能减少社会的内耗，减少社会的振荡，确保我们的稳定，确保社会和谐，城市平稳运行。

第三，我们强调市场发挥资源配置的决定性作用，但市场也有失灵，你在非经济领域、在社会领域、在公共领域，市场它是失灵的，是失效的，这时候就需要我们行政部门进行管理，进行协调、进行组织，这样才能保证我们社会的前进和发展。

下面我再谈一下城市管理的基本内涵问题，我们怎么样去理解。

城市的管理目的是引导城市向符合其客观发展规律的方向发展，控制其不偏离正确的轨道，通过各种管理手段的运用、调解、协调、各个要素配制和个体行为发挥城市的总体功能，实现市民的安居乐业。

我们的管理方式是什么?我们在城市学上提出十个字的管理方式，导引、规范、治理、服务，这是八个字，还有两个字叫经营。作为一个城市来说，它有些公共资源，尤其是我们处于改革、深化改革的阶段，怎么样提高工作资源的效率，这里边有一个如何更好地经营问题，所以城市管理方式可以概括为十个字、五个方面。

导引。就是通过发展战略、规划、先进文化等方面的这种引导，那么这种导引的话，应该说它不同于直接的指令、计划、指挥，它基本是一个引导的作用。

规范。根据导引，通过制定法律、法规、政策、条例、规章制度等这些都是可以形成有形的成文的文件，或者通过道德、风俗习惯等这种无形的这种约束来对于我们的社会活动和行为的边界进行约定和预警，这就是规范。我们人大更多的是一个立法机构，它就是做这个的。

治理。治理就是根据导引和规范，通过监督、调研、稽查、社会反馈，对无序现象、违规行为和各种矛盾和问题，采取经营的、行政的、法律的、舆论的手段和方法进行整治、矫正、调理。那么这种治理的过程，实际上也是各种利益主体他们相互博弈的过程。当然，我们治理现在强调，叫标本兼治，那么同时要强调奖惩结合。既要引导，要鼓励，那么还要进行相应地处罚，要依法处罚。

服务。对于个体和单位自身难以解决的，不利于其发生、发展的一些公共性问题，我们通过制度约束、政策调整、改善物质文化条件等进行供给和帮扶。这是我们讲的服务，这里包括我们改善我们社区的物质文化条件，进行这方面的供给。包括有形的，比如说我们社会保障服务、生态环境的治理；无形的比如说我们对市民进行这种公共安全服务，我们派出所、公安局就是干这的，包括文化娱乐，我们社区是不是有这方面的职能不大清楚，至少咱们有权重部门可能要管这个事，以及公共卫生。我刚进咱们社区的时候，好象就有一个社区和卫生所。那么这是城市管理的基本形式，大概是在四个方面或者五个方面。

另一方面就是城市管理的内容。我们的管理内容可以分五个方面，就是从管理的对象，管理的主要领域来讲。第一就是我们的城市规划，规划管理。谁有权赋予谁，通过什么程序来使它上升到地方的法律和条例，规划管理。第二是经济管理，咱们北京市也好，东城区也好，经常搞一些产业政策，区域定位等等，这都属于经济管理。第三是城市社会管理，城市社会管理这里包括制定行为规范，并且监督执行，那么包括我们社会保障体系的建设以及它的运行管理。社会公共基础设施，公用事业的建设及其运营的管理，还有我们的公共安全、医疗卫生事业的发展，以及应对突发事件的应急预警机制等，应该说这都属于我们社会管理。第四是城市文化管理，这里包括我们的意识形态的引导和控制，文化事业的发展，以及文化产业的管理、教育事业的管理、科学事业的管理以及文化遗产方面的管理，这都属于城市的文化管理范畴。第五是城市的资源环境和生态环境的管理。这里边主要包括：一是我们要节能减排，第二要治污，第三要进行环境建设，像我们北京现在搞的百万造林工程，那就属于建设美丽中国的重要措施，这个政府你要不出力，因为它主要的效益是外溢的，而且这种效益可能是多年才能见效，所以它属于公共建设，那么这就是说再造秀美山川，最后就是我们生态环境预警问题，我们现在雾霾天一出来，黄色预警、橙色预警就出来了。

其中我觉得，我们街道办事处主要的职责就是在社会管理这个层次，同时还有部分文化的管理、环境的管理，我刚才听说还有一些非公有制经济他们的党组织的管理。