论顶层设计的“五位一体”治国方略（4）

四、切实加强社会建设和社会体制改革 

十六大和十七大都提出“更加注重社会建设”、“推进社会体制改革”，十八大对这个问题作了更加具体的阐述。在当前社会各类群体性事件频频发生，对政府社会管理形成巨大压力的形势下，更加注重社会建设和社会体制改革刻不容缓。

(一)社会建设的历史回顾

“社会”有大概念和小概念之分。大概念的社会是指与自然界相区别的人类社会，小概念的社会是指在国家中与政治、经济、文化相区别的社会领域。社会建设，指的是小概念的社会。社会体制，也是相对于经济体制和政治体制而言的。一个国家，与生产和企业相关的组织结构和制度构成经济体制，与国家权力机构相关的组织结构和制度构成政治体制。此外，还有既不是企业，也不是国家机构的各类组织，比如事业单位、行业协会、中介组织、民间组织、慈善机构等非政府组织，这些组织的结构和制度构成的就是社会体制。

在我国的历史上，社会组织是长期存在的，社会上很多事情都由社会自己管理，政府基本不管或很少去管。比如广大农村，主要是由家族管理，许多民族地区的社会事务，由土司头人管理。教育、医疗、住房、就业等具体事务，国家也管得不多。从历史来看，中国的社会组织如家族、商会等比较发达，对社会的管理也发挥过非常重要的作用。国家将社会事务都管起来，是近代国家兴起以后的事情。

近代以来建立的国家，国家权力大为扩展，国家管理几乎涵盖了社会的方方面面。新中国成立以后，1956年实行社会主义改造，把政府以外的社会组织几乎完全“改造”完了，形成的是国家管单位，单位管个人的国家、单位、个人三层结构，国家权力覆盖了全部领域，自我管理的“社会”没有了。社会主义改造的目的是建立社会主义国家，但在我们的国家中却只有国家权力，几乎没有社会权力，我们“改造”出来的是没有“社会”的社会主义。

在我国改革的30多年中，也注意到了发展社会组织和建立社会体制。仅从社会组织的数量来说，全国性的社会组织就建立了2000多家，地方性的社会组织更以十万计。针对社会体制方面存在的问题，我们也明确提出了“政社分开”。然而，在这方面，无论从思想重视程度还是从实际措施的效果来说，都还有许多不足之处。

我们必须承认，出于“稳定压倒一切”的需要，政府采取“不留社会的空白点”的管控思路，严格限制社会组织的发展。从国家权力和社会权力的对比来说，社会权力相当弱小，形成的是强国家—弱社会结构，甚至是极强国家—极弱社会的结构。在这样的结构下，社会群体和政府之间缺乏沟通的渠道，公民的诉求得不到有效的申诉，暴发群体性事件不可避免。许多社会利益群体没有相应的组织来代表他们申诉利益，在出现矛盾和冲突时，政府要出面协调也找不到谈判的对象，为了控制事件，有时就不得不采取强硬手段，结果反而更加深和扩大了矛盾。现实已经清楚地表明，注重社会建设和推进社会体制改革必须提上议事日程，必须列为深化改革的一个重点。

(二)承认“社会权力”至关重要

在马克思主义的著作中，很多地方论述到“社会力量”、“社会组织”、“社会权力”。恩格斯在“社会主义从空想到科学的发展”一文的结论中，在讲了中世纪和资本主义社会后，接下来讲无产阶级革命时，就明确指出“无产阶级将取得社会权力”[4]。其实，从权力方面说，封建社会就是土地权力至上的社会；资本主义社会就是资本权力至上的社会；社会主义社会则应是社会权力至上的社会。当然，在现实中，由于我们是在生产力相当落后和市民社会异常弱小的国家建立社会主义制度的，社会权力至上的社会主义社会只能经过漫长的道路才能实现。所以，我们不可能没有国家权力，在一定阶段上，还必须强化国家权力。但如果我们明确了真正的社会主义是社会权力至上的社会制度，那么我们就要朝这个方向努力，也就是要通过一系列的改革去发展社会组织，加强社会建设，扩展社会权力，健全社会体制。这就说明，社会主义国家的社会体制改革方向，应该是国家权力向社会放权分权，努力进行社会建设，推进社会体制改革，不断壮大社会自我管理的能力。

长期以来，在我们的理论语境中，“社会权力”一词极少出现，许多政府官员也只知道自己握有的一定的行政权力，将社会只看作是行政权力作用的对象，只能服从自己的行政权力，根本没有想到社会还有权力与自己博弈和抗衡。因此，我们在思考社会建设和社会体制改革时，有必要对社会权力作一简要的分析。

社会权力具有作用范围广、作用强度大和作用方式多等特点。

首先，从作用范围来看，国家权力和经济权力的范围都是比较明确的，比如，政府的行政权力，就受法律的严格限制。由于社会权力主要是通过影响力或压力而实现的，它可以作用到国家权力范围中，比如监督国家权力的行使；也可以在经济权力范围内起作用，比如工人罢工要求增加工资；至于社会生活本身，更是社会权力发挥作用的广阔天地。

其次，社会权力作用的强度可大可小。小到处理民间纠纷，大到迫使政府改变某些政策甚至推翻国家的政权。现在世界上经常出现的某些国家的权力更迭，就是在群众示威游行的压力下出现的。

最后，社会权力的作用方式多种多样。从社会权力作用的方向看，可以沿着维护国家利益与社会秩序的方向发挥建设性的作用，与国家权力互补；也可能对国家利益和社会秩序起破坏性作用，比如很多地方存在的黑社会组织就属此类。正因为如此，法治社会应将社会组织的活动置于法治之内，使它沿着维护国家利益和社会秩序的方向发挥作用，对破坏性的社会权力则必须制裁。

社会权力的存在是无法否认的，这就在政府面前提出一个问题：是让社会存在无数的个体自发而又无序地发生作用，政府则运用强制手段去管控呢；还是通过社会建设形成社会多元主体的良性互动？这关系到社会治理模式的转型和创新。

如果承认社会权力，就应建立多权力中心的新的社会治理模式。这种模式意味着社会上存在分散而又交叉重叠的多元权力中心。在多元中心中，政府则是其中最大的一个权力中心。对各权力中心范围内的管理事务，政府原则上不作干预，只有在当事人之间或权力中心之间的纠纷不能通过协商解决时，政府才以仲裁者的身份出面进行协调或裁决。这样，社会上的各种各类社会组织分别享有一定的自治权，政府作为一个最大的权力中心与其他权力中心对社会进行合作共治。这就既保证了政府在社会管理中的公共性和集中性，又充分利用了社会组织的回应效率高、行政成本低的优势，从而形成综合多种主体、多种手段的公共事务治理的新模式。

(三)当前社会建设的重点是形成四个机制

当今社会，物价、住房、医疗、教育、养老等民生问题相当突出，诸多民生问题，都要靠加强社会建设来解决。顶层设计中，已经提出要形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。形成这四个机制，是当前社会建设的重点。

在重建社会管理机制时，第一个，也是最重要的一个，是要重建利益协调机制。形成科学有效的利益协调机制一定要有全局思维，系统思维，只从某一点去做是难以达到目的的。总的要求是利益协调机制必须体现公平。最主要的是不能让既得利益集团控制了政策的制定。

当前出现诸多社会问题的直接表现是诉求表达机制不通畅。改善社会管理，重建诉求表达机制很重要。中国有诉求表达的人很多，要尽可能满足，例如领导亲自接访等，但这些办法解决的问题很有限。有效的途径是建立多种多样的社会组织，群众的诉求通过社会组织来反映。

许多人的利益受到损害，又无处诉求，引发大量社会问题，暴露出各种社会矛盾，矛盾要通过重建调处机制来解决。“矛盾调处”的提法虽然很好，却不易做到。这里有一个人们的习惯性思维问题。怎样解决矛盾？用“二者必居其一”的办法解决矛盾的观念是许多人的习惯性思维。如果不认真自觉地改变这种习惯性思维，用调解的办法来处理矛盾是很难做到的。我们要努力形成用平衡去解决矛盾的新思维，只要我们注意形成各方面的平衡，许多矛盾并不难解决。

重建利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制，说的是用公平、包容、平衡等办法。这些办法有一个共同点，就是都带柔性、软性。现在柔性软性的东西太少，有点事就是采取强硬手段。我们在重建社会管理机制时，一定要注意柔性管理。社会管理主要要采用柔性的办法，但柔性的办法也不是唯一的办法。在有些问题上，刚性的办法也是必需的。用法治的办法去重建社会保障机制，就带有刚性的性质。

法治是刚性的，但刚性的法治对象首先是政府，就是建设法治政府，规范行政权力。在政府依法行政时，推进政府管理方式创新，则是化解社会矛盾纠纷，完善调解制度，提高调解效能，这些又是柔性的。在社会管理中，法律管政府要刚性，政府管社会主要靠柔性，不能颠倒。重建权益保障机制，就是要从机制上保证政府在制定政策时，要注意用政策去使公民的权利得到实现。人民的权益很广泛，比如个人财产受法律保护，就是公民的权益受法律保护，就是不受侵犯。

我们的社会建设和社会体制改革应建立多元权力中心的新的社会治理模式，最终目标是建立高度自治的社会，形成政府掌握公共权力、市场掌握配置资源的权力、社会掌握自治权力的三元结构①。