破除既得利益集团的策略选择 （3）

三、收入分配制度改革的优先顺序与突破口

收入分配改革极其复杂，因此在技术操作上更需要小心设计。针对当下学界和媒体的一些流行性说法，这里提出三个观点进行探讨。

观点一：国企“民营化”无助于社会公平，把国企利润统一纳入财政预算才是正道。

上文说到，因为仅在指责垄断性国有企业是既得利益集团这一点上“舆论一律”，因此，媒体与主流学界一说到收入分配改革，就认为当前首先要做的是必须分拆垄断性国企，使之“民营化”。这被视为收入分配制度改革的优先考虑和突破口。

有数据表明，2012年国有企业上缴红利只占全部国企利润的11%左右。而据国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%至80%。世界银行2005年建议中国国企分红的报告，主要国家国企分红比例的确远高于中国。更让民众心理不平的是：少数垄断性国企员工收入比其他行业高出10多倍。国企在有些人看来更不像是国企，更好像是少部分人利用国家资源为自己谋取暴利的“平台”。

但是，分拆国企或使之民营化就能解决问题吗？事情远没有标准经济学教科书中所说的那么简单。

分拆显然不能解决问题。目前，垄断性国企集中在带有自然垄断性质的部门，对投资规模、技术创新以及规模经济性要求非常高，尤其是如电信、铁路、石油等需要管、线、路、网等进行广泛联通的行业。抛开国有还是私有不说，这些部门在发达国家集中程度也非常高，市场上也只有一家或几家企业，几乎也都处于垄断或寡头地位。所以，对这些行业进行拆分显然不符合实际，不符合产业发展方向，也不符合一般经济学原理。

民营化能否解决问题？不可否认，目前发达国家上述部门的确大多是私人部门，但不能由此想当然认为我们也可以把国企民营化。对此，发达国家国有部门私有化的教训或许能让我们思考更多些维度。

英国铁路部门一度也是国有。在保守党政府的推动下，英国议会1993年通过铁路改革法案，1997年完成私有化进程。私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，负债总额高达33亿英镑。更让公众难以接受的是，由于私营公司重眼前收益，轻安全性与战略性投资，造成铁路安全事故频发。短短5年中，接连发生13起重大伤亡的事故。2003年10月，英国政府最后决定，废止铁路改革法案，从私营承包者手中收回所有铁路维护权。评论认为，这是英国铁路“重新走向国有化”。

日本政府在小泉时代的“公营部门私有化”也几近失败。日本本土战略管理学者大前研一批评说，[6]人们误认为公营部门的弊病就是因为“公营”所致，因此，发起了“头痛医痛，脚痛医脚”的“打地鼠”式改革，但结果是：“道路公团民营化后，只是让原本腐朽的组织更加专横跋扈”；而“邮政民营化则变成了一出耗资770亿日元的宏大闹剧”。

实际上，自1990年代中期始，中国国有部门中已经有大量企业民营化。民营化后一些企业效率的确有提高，但民营化过程中同样出现大量国有资产流失，民营化后企业高管与员工收入差距急剧拉大。更为显著的是，几乎所有民营化或市场化之后的原来处于垄断地位的公营部门或机构，都出现了涨价潮，严重降低了普通百姓福利，反而恶化了社会公平。其原因实际很简单：当企业是公营性质时，因为其内部福利状况并不与企业经营情况挂钩，所以，尽管没有成本压力带来的效率低下，但也没有通过滥用垄断地位涨价来获得更高利润的冲动。而公营企业私有化后，垄断地位使其仍然没有成本压力，但同时却有了获利冲动，因而会滥用垄断地位。一些城市供水系统和供热系统市场化、民营化后的结果几乎都如此。

还有一点不可忽视的是，在当前环境下，国企面临“声誉机制(Reputation system)”约束：即国企被视为“社会主义经济制度支柱”这一名声，加之全媒体时代强有力的舆论监督，迫使国企不得不自我约束其腐败与滥用行政垄断地位行为。

看来，民营化至少不能解决社会公平问题，这点可以确认。那么，不民营化，是否可以通过提高现在的国有企业利润分红比例解决公平问题呢？当然可以。目前学界以及国家制定的“十二五规划纲要”就是这种思路。

但还有一种更恰当的思路：把国有企业的利润作为公共财政收入的一部分，与税收和其他公共财政收益一样纳入统一的预算管理。即通过国有资本预算管理国企利润，而不是简单确定一个国企利润分红比例。这可以使国有企业更好地体现“国有”性质，更好地服务于全体股东即老百姓的利益，尤其是可以通过服务于民生缓解收入分配矛盾。

观点二：改善社会公平的最优先考虑应该是改善弱势群体的生活状况

仅就“收入调节”这一环节而言，至少有四件事需要去做：保障弱势群体生活底线；提高低收入者收入；抑制过高收入；取缔非法收入。实际上，改革首先要打击既得利益集团的主张，落实在政策层面，就是把抑制过高收入和取缔非法收入放在更优先位置；而且，这是一种涉及到存量的改革，用主流学者的话讲，“就是要向既得利益集团开刀”。

本文认为，改革最优先考虑的，必须是保障弱势群体生活底线，着力提高低收入者收入。可简称为“保底”、“提低”。

首先，就改革的迫切性程度而言，应该把“保底”和“提低”放在优先位置。在社会财富极大涌现、全社会中高收入者生活总体都比较丰裕的时候，低收入群体生活却仍旧十分困难，他们中少部分人甚至连基本的“免于饥饿权、身心健康权和受教育权”都无法获得保障，这种反差太过鲜明。把“保底”和“提低”放在优先位置是非常必要的。

从操作上的可行性看，把“保底”和“提低”放在优先位置，更可以大大减少改革过程中的障碍。收入分配改革因其是最直接的利益格局调整，容易遭到既得利益集团的抵制。对既得利益集团的“重围”采取“硬突破”固然也是一种思路。但还有另一种思路是“绕过去”。而这种思路成本可能更低。

我们可以设想，如果收入分配改革一开始，就把“抑制高收入者收入”与“取缔非法收入”作为“突破口”，等于是直接从既得利益者手中剥夺部分既得利益，而在既得利益集团很强势的情况下，有点类似“虎口夺食”，势必会激化阶层利益冲突。而如果我们在分配改革起始阶段，把“保底”和“提低”放在优先解决位置，一方面在政治伦理与道义上任何阶层都无可挑剔，另一方面因其并未大范围触及既得利益者已有利益，既得利益者更没有理由阻挠改革！

这其实与整个中国改革的大思路是一致的。为了顺利推进改革，最大限度克服改革中可能遇到的阻力，整个中国改革的思路就是“在存量不动的情况下，先在增量上做文章”，或者说“老人老办法，新人新思路”。比如，先不着急对传统公有制进行改革，而是在公有制之外培植起乡镇企业、民营经济和“三资”经济。等到时机成熟，再来改革传统公有制使其更有活力。套用在收入分配改革上，我们也不妨首先不去重新分配已有的财富蛋糕，即先不急让“先富”者往外吐，而是着力在后续的全社会分配格局中更加倾向于“未富”人群，让新涌现的财富优先惠及低收入群体尤其是劳动者，即在“增量财富分配”上做足“公平优先”文章。这种办法可以最大限度降低收入分配改革中的矛盾。

最后，优先“保底”和“提低”也更符合收入分配改革的最终目标。改革的目标并不是“均贫”，而应该是“共富”。现在有一种思路可能有问题：比如，因为中国社会保障领域不公平状况较为突出，于是，有人提出公务员社会保障向事业单位职工看齐，事业单位职工保障向企业职工看齐，企业职工保障向农民工看齐。而实际上，我们需要努力的不是要把公务员享受的保障剥夺，使他们生活如今天的农民工；而是要把农民工的保障程度提高，使他们未来生活得如公务员！也正是从追求“共富”的意义上看，与强行抑制高收入者收入相比，更应该把尽快提高低收入者收入摆在优先的位置。

观点三：即使是消除既得利益也需要策略

不少学者主张，当前收入分配制度改革，必须首先冲破既得利益集团阻碍，主张当政者必须要有当年“杀出一条血路”的决心和勇气。“突破既得利益者重围”、“再杀出一条血路”，这样的提法可以调动情绪，但如果策略运用不当，结果未必如愿。

著名经济学家热若尔·罗兰(Gerard Roland)曾比较了不同改革思路在克服改革中利益障碍上的不同效果，[7]对我们很有启发。在不考虑其他因素情况下，围绕某一目标，一项一项地渐进出台改革方案，越到后来，预期上给反对者压力越来越大，而时间上也给了反对者充分酝酿并采取行动的机会，所以很可能导致利益冲突不断加剧并最终终止改革。而如果把所有方案“打包”一揽子推出，根本不会给反对者以感受压力和采取行动的时间，因而可以大大降低改革的阻力，使改革得以推进。

如此看来，中央政府出台了一揽子性质的《深化收入分配制度改革若干意见》，而不是把收入分配改革方案进行分拆然后一点点实施，可能在排除既得利益者阻力上是最可行的。

世界银行对于如何突出“既得利益者”重围也提供了一些很好的思路。[8]报告认为，“亲近穷人的服务供给改革”一定会带来“既得利益集团”阻挠，因此，需要对由此产生的“棘手政治问题进行管理”。其思路对于当下中国分配性改革进程中防止利益集团干扰也很有启发性。

一是要“尽可能早地保证获得广泛和持续的支持”。在早期可在不去触动既得利益的前提下，收入分配改革要尽快让一个数量更大分布更广泛的群体普遍受惠，这一群体一旦成为社会中产阶层，就会与反对者的力量发生逆转，改革就能得到广泛的持续的支持。

二是要对各利益集团采取分而治之的策略。这样做的目的是防止既得利益集团因为追逐后续的共同利益而串谋在一起。按世界银行提供的方案，“应该在亲近穷人的改革实施之前、之中和之后，使那些拥有否决权的反对者边缘化，利用其阶层中的裂痕来改变赢家和输家的静态数字对比”。比如，利用社会舆论的压力，使个别获取高额垄断利润但社会分红却很少的行业中高管，淡出收入分配改革方案决策过程。

三是要“言必行，行必果”。中央政府出台任何一项收入分配改革方案，出于自利的既得利益集团总会试图抵消政策对他们造成的损失。而政府也完全可能要么因为原来的方案本身受到干扰，或者原来的方案已与变化了的形势不太适应而改变原来的方案，其结果，不仅使政府出台的这项方案失效，而且更严重的是使政府因为丧失公信力而使得调整分配格局能力不断下降。因此，最好的方案就是“一旦出台，从不改变”的方案。惟其如此，才能真正使强势集团退却。