农民工市民化进程滞后症结在于未处理好成本分摊（2）

第四，处理好一次性成本分摊与连续性成本分摊的关系。

农民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、医院、学校、保障房以及相关的公共管理服务设施等，也包括需要按年度支出的社会保障、低保救助、义务教育、卫生保健等。从农民工市民化成本分摊的时间维度来看，一个误区是把按年度连续支出的成本加总后与一次性成本混为一谈，其结果是误判了农民工市民化的一次性投入规模，无法正确反映各年度农民工市民化成本的分摊情况。以义务教育为例，按照“两个为主”的方针，除了为农民工随迁子女新建公办学校是一次性投入外，生均教育事业费实际上是按学年度投入的，因此输入地政府对农民工随迁子女的义务教育投入并不会带来较大的财政压力。此外，在农民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相当一部分是需要未来连续支付的远期成本。以养老保险为例，2012年农民工平均年龄约37岁，如果在输入地参与城镇基本养老保险的话，其养老保险的支付需要等农民工年满60岁后才会发生，其缴纳的养老保险费用一定程度上还能弥补当期养老保险的支付缺口。

因此，为了加快推进农民工市民化，需要在较长的时间维度里处理好一次性成本分摊与连续性成本分摊的关系，着力实现不同年份之间的平滑分摊，一方面充分利用市场机制、引入社会资本来促进市政、医院、学校、保障房等一次性投入在较长时间内的分摊，另一方面对需要连续支出的公共服务、社会福利等支出项目，需要建立可持续的财政保障机制，把农民工市民化的连续性公共支出项目纳入中长期财政预算框架，并针对需要远期支付的养老保险，将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，消除“混账”、“空账”，逐步做实个人账户。

第五，处理好成本分摊责任与成本分摊能力的关系。

农民工市民化成本的合理分摊既要理清政府、企业与个人的成本分摊责任，也要综合考虑不同主体的成本分摊能力。从农民工来看，农民工自身承担市民化个人成本的能力相对薄弱。2012年外出农民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均结余1557元，以按城镇职工标准缴纳“五险一金”为例，仅此一项，农民工需要支出的费用就占到其工资额的23%左右，因此亟需探索参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助。

从用工企业来看。在原材料、劳动力、资金等投入成本上涨以及国内外市场需求乏力的情况下，企业利润率普遍较低。据统计，2011年中小企业整体利润率已不足3%，如果以按城镇职工标准为农民工缴纳“五险一金”的话，需要新增支出占工资总额47%的费用，将大幅提升中小企业的社保成本，因此需要考虑农民工用工企业的实际情况调整其缴费标准、设立缴费分档、建立缴费补贴等。

从政府来看，中央到地方各级政府在农民工市民化中的成本分摊责任与财政保障能力匹配失衡。2011年中央本级财政收入占全国财政收入总额的49.4%，而中央本级财政支出占全国的比例仅为15.1%，与中央相比，各级地方政府分摊市民化成本的财政保障能力相对薄弱，这就需要逐步建立地方主体税种，建立健全地方债券发行管理制度，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。根据2013年中央城镇化工作会议精神，中小城市与建制镇是加快推进农民工市民化的重点，但是在现行城镇行政体制下，“职能同构”的五级城市（镇）政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间财权与事权的分配失衡，各级中心城市通过行政资源集中实现行政区域内的垄断式自我扩张，而吸纳大部分农民工就业的中小城市与小城镇则无法获取充足的公共资源，因此，要稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制，提高中小城市与小城镇为农民工安排基础设施建设与公共服务供给的财政保障能力。

总体而言，协调农民工市民化成本分摊的五大关系是一个广泛的利益结构调整过程，也是一个全面的制度创新过程，更是全面深化改革的具体体现，它将深刻影响农民工市民化推进进度和新型城镇化发展成效。

本文系国家自然科学基金资助项目《迈向全面小康的农民工市民化成本分担机制研究——基于全生命周期的成本测算》（71303065）的阶段性成果