食品安全治理的国际经验及其启示

十八届三中全会对我国全面深化改革作出了重大战略部署，其中一个十分突出的亮点就是首次在党和国家的最高层面提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全新提法。因而，针对作为创新社会治理体系当中十分重要一环的食品安全问题，本文旗帜鲜明、与时俱进地提出“食品安全治理”的概念与说法。

笔者尝试这样界定“食品安全治理”：构建以“政府、企业、市场、公众”为主体的“四位一体”现代治理体系，建立以“严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责”为核心的现代治理制度，不断提高食品安全治理能力，从而实现食品安全监督管理上的多向互动、协调共治的一种良性状态。如何更好地往这样的方向发展呢？应该说，研究借鉴国外特别是发达国家在食品安全监管方面的成功经验，无疑对中国构建食品安全治理体系、提高食品安全治理能力具有重要意义。

第一，学习借鉴国外食品安全监管有益经验。国际上比较共同的经验大致可以概括以下几个主要方面：形成了一套相对内化的食品安全道德体系作为保障治理的前提，构建了一套相对完备的食品安全法规体系作为保障治理的基石，制定了一套相对严格的食品安全标准体系作为保障治理的准绳，形成了一套相对高效的食品安全监管体系作为保障治理的主体。

1.通过法律的形式明确监管部门的权力、义务和责任。国外食品安全管理结构出现由分散化向集中化发展的趋势，即由原先的多部门分散管理或单一部门管理，向“一个部门监管为主，多个部门为辅”的合作管理结构演变。比如，美国最新的《FDA 食品安全现代化法案》中，对FDA（美国食品和药物监督管理局的简称）的权力范围、职责、义务等做出了详细的规定。日本政府在 2003 年成立了国家食品安全委员会，专门负责食品安全监管的协调和领导工作，负责组织协调各个相关职能机构的监管工作。总的来说，发达国家所采取的单部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制，在实际运作中，发挥主管部门核心作用的同时，部门之间相互合作，充分发挥各自的职能作用，从而保证监管成效。

2.构建从“农田到餐桌”全过程监控体系，实现了从“事后控制”到“事前预防”的转变。具体环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行食品追溯制度。其中欧盟就通过食品追溯制度来要求饲料、食品经销商，对原料来源进行记录保存，农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行记录；建立转基因生物跟踪系统，要求生产企业及食品经营者保留其经手的转基因食品的详细信息，这些信息保留时间不得少于5年，以此确保对转基因食品的可追溯性。

3.制定较为完善的食品安全标准与较为严密的法规。构建立体层次，多方面的农产品质量安全管理立法，由议会通过法律来对食品质量安全管理做出较为原则的规定外，大量的法律条文的细化和技术性规定都授权行政机关以法令和条例的形式做出。这种不同层级、不同方面的农产品质量安全管理法规互相配合而又各有侧重，形成比较严密的农产品质量安全管理法规体系，法律法规涵盖所有食品类别，涉及整条食物链的各个环节，为农产品质量安全管理提供了充分的法律依据和执法手段。从标准来说，当前最重要的国际食品标准有两大系统，ISO系统的食品标准和CAC系统的食品标准。各个国家也相应制订国内统一的标准体系。美国的食品标准分为三个层次：一是国家标准，由政府机构制订；二是行业标准，由民间团体如美国奶制品学会等制定；三是企业标准，由农场主或公司制定的企业操作规范，其中最有权威性的是行业标准，是美国标准的主体。

4.重视建立科学先进的检测技术体系。发达国家非常重视食品卫生安全检测体系的建设，并通过先进检测体系进行食品质量与卫生安全的监管。美国联邦谷物检测系统，包含样本检测和监督系统、主观检测和评价系统、市场监控和早期预警计划等，机构组织严密，技术先进。实施国家质量保证“质量控制计划（QA/QC）”，是所有官方检验机构参与的统一体系。欧盟国家政府检测检验则是围绕建立（HACC）系统而进行的，强调生产企业利用（HACCP）来监督和控制生产操作过程，检验检测可以在可能发生危害的任何环节进行。这样操作保证了检测标准在统一体系下进行，增强了不同标准的协调性。荷兰建立了完善的食品检测检验体系，包括商品检验、农药残留物检测、污染物检验、兽药残留物和激素检测等。德国的食品安全检测检验体系有三个环节，一是企业自我检测检验；二是中性外部机构的检测检验：三是政府检测检验，由德国农业部下属的消费者健康保护与兽医学联邦研究所承担。

5.强调第三方力量，社会公众参与食品安全监管程度较高。明文立法规定了公众对食品安全政策的知情权和参与权。公众通过互联网向消费者协会等组织和管理部门及时反映食品安全方面的问题，监督食品质量安全。社会公众参与食品安全监管可以直接为政府监管部门提供食品安全信息，有利于监督食品安全行政监管部门执法的公正性，促进督促立法机构强化食品安全立法，强化食品安全司法监管。美国特别重视公众的食品案例知情权，强调每一项政策制定过程中的透明性，通过已建立的有效的食品安全信息系统来实现全信息披露、信息采集、风险分析及信息反馈等工作。

第二，着力构建中国食品安全新型治理体系。食品安全问题牵一发而动全身，食品安全保障治理同样如此。从战略前瞻的角度来看，必须在一个“合”字上下功夫，整合部门、整合职能、整合力量，加快构建以“政府、企业、市场、公众”为核心支柱的“四位一体”的新型治理体系。其中，政府为治理主体、企业为责任主体、市场为配置主体、公众为参与主体。