推进国家治理体系和治理能力现代化

核心提示:党的十八届三中全会提出国家治理现代化问题,主要是从上层建筑和思想文化、意识形态层面来探索国家现代化,这是软实力问题。国家治理体系和治理能力现代化,既是我们的战略目标,也是我们需要掌握的工作方式,也是要完成的任务。

党的十八届三中全会《决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。在这个总目标下有两个目标:一个是完善和发展中国特色社会主义制度;一个是推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力现代化,既是我们的战略目标,也是我们需要掌握的工作方式,也是要完成的任务。我想讲三个大的问题:第一,国家治理现代化的基本理论思想;第二,如何推进国家治理体系现代化;第三,如何推进国家治理能力现代化。

国家治理现代化的基本理论思想

(一)国家治理现代化是中国共产党探索现代化的最新理论成果

算起来,国家治理现代化,可以说是中国共产党提出来的“第五化”。大家知道中国共产党在上世纪,在20世纪中期前后,曾经先后提出工业、农业、国防和科学技术的现代化,是我们非常熟悉的四个现代化。我们现在提出的国家治理现代化,是在这个基础上提出来的第五个现代化。它是我们中国共产党认识现代化最新的理论成果。

这第五化意义是非常重大的。四化主要是从生产力和物质基础层面来探索现代化问题的,它强调了是国家的物质基础和经济基础,要实现现代化,这是硬实力。党的十八届三中全会提出国家治理现代化的问题,主要是从上层建筑和思想文化、意识形态的层面来探索国家要实现现代化,这是软实力的问题。历史唯物主义把社会形态解构为生产力(物质基础)、生产关系(经济基础)、上层建筑以及意识形态三个方面。这“4+1”,就是按照历史唯物主义的基本精神来全面地探索我们国家的现代化问题。

(二)治理与国家治理

今年2月17日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中指出:“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。治理这个概念,中国古已有之。早在春秋战国时期,《荀子》里就谈到“明分职,序事业,材技官能,莫不治理……”,这就是治理的问题。几乎同时期的《孔子家语》里也谈到“吾欲使官府治理”。而古代讲的治理朝政、治理国事中的“治理”实际上是处置国家政务的活动,也就是我们所说的治国理政。可见,治理是国之大事,是要把公共事务管好。

治理是当今世界性的潮流。上世纪80年代末,世界银行在概括当时非洲的情形时, 提出治理危机(crisisin governance)。“治理危机”概念一经提出,就被广泛地应用到政治发展研究中。联合国还专门成立了全球治理委员会。所以,习近平总书记在讲到治理的时候也谈到,中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族,在漫长历史进程中,不断学习他人的好东西,把他人的好东西化成我们自己的东西,这才形成我们的民族特色。我们今天所讲的治理包括向国外学习。

治理到现在为止经历了四大阶段。

第一阶段,原始治理。人类社会最早是原始社会,人们共同劳动,共同生活,非常地平等。共同参与公共事务,集体决定一切大事。这叫做原始的治理状态。原始治理状态体现出了平等、公正、民主、大众参与,这也是治理的本原意义。例如,美国人类学家摩尔根在《古代社会》一书中,叙述了美洲原始易洛魁人怎么管理公共事务。易洛魁人有一个氏族议事会,凡是选举、撤换酋长和军事首领,以及是否为被杀害的氏族成员接受外族赎金或者实行血族复仇等氏族公共事务需要作出决定时,议事会就把氏族所有成员召集起来,按照规定的程序参加讨论并做出表决。这就是原始治理。

第二个阶段,国家统治。原始社会解体后,人类进入了阶级社会。出现了国家。原始治理就转变成国家统治,也就是以国家为中心,对公共事务进行安排和处理。无论是古代国家还是中世纪国家,国家统治实际上是皇帝、国王统治意志的表现。治理表现为国家统治,本质特征就变成了人治、专制。这样的统治背离了我们刚才说的治理原意,而走向了它的反面,从大多数参与变成一个人或少数人做决定。

第三阶段,国家管理。近代以来,国家统治是不得人心的,随着工业生产力的发展,国家统治或政府管制有很多弊端,把社会管死了,把民众也管死了,所以民众不高兴,效率低下。上世纪50年代,西方一些国家就发起行政改革运动,由国家统治或政府管制进入了新公共管理的阶段。新公共管理追求高效率、低成本、重绩效,形成了国家管理、政府管理的有效性。

新公共管理有以下特点:第一,新公共管理改变了过去统治对社会、公民的漠不关心。管理要出效率,就必须倾听社会和公众的要求并做出回应。第二,新公共管理既重视政府的产出和结果,也重视它的效果和质量。第三,新公共管理有绩效目标和控制要求。第四,新公共管理打破了原来国家统治的垄断性,让社会、让公民来参与。由此可见,从国家统治发展到国家管理是向前迈进了一步。

虽然由国家统治发展到国家管理,这是一个很大的进步。但还不够。西方发起新公共管理,有一个著名的口号是“掌舵而不划浆”。也就是,国家政府不要管太多的事,有一些事可以交给市场、社会去干,国家政府就像掌舵一样主要是做决策。但掌舵,说白了还是要去控制社会,大的事情还是由国家政府说了算。可以说它还是停留在对社会、对市场、对公民的控制层面,还是会引起市场、社会、公民的不满。因此,我们说还要从国家管理进一步地发展进入我们当今最新的阶段。

第四阶段,国家治理。国家治理指向了国家管理的弊端,因为在国家管理之下,社会、市场、民众在国家管理中还是缺位的。关于国家治理,英国学者斯托克有一个很有意思的分析。他认为治理有五个论点:第一,治理可以来自政府,但也不限于政府;第二,责任不限于政府;第三,权力不限于政府;第四,权威不限于政府;第五,能力不限于政府。由此可见,国家治理不同于统治、管理。

我们怎样理解治理?我认为它有这样比较新的含义。当代治理理论著名学者罗西瑙将治理定义为一系列活动过程;治理过程不是控制,而是协调;治理不是由谁进行授权,而权力也不是唯一性;权力不完全由政府来主导甚至要用强制的力量来实现。定义都比较抽象,我认为罗西瑙的定义,主要阐明了治理与原来的统治和管理大不一样。

治理与原来所说的统治和管理究竟有什么区别。我认为根据罗西瑙的定义实际上有三大不同。第一,主体多元。过去的统治、管理的主体只有国家、政府一个,其他都是受体,是接受统治管理的对象。现在,罗西瑙把治理看成是一系列的活动,是一个过程。那么参加这个过程的方方面面都是主体之一。主体由一发展为多,是多主体的、多中心的。第二,权源不同。过去的统治权、管理权是从上到下授权。治理是一个活动,是一个过程,在活动中、过程中产生了授权,而且是大家参与的,权力可能是由大家决定授给某些组织的。授权也不只授给某一个机构,可以是的多方面、多组织的。第三,方式不同。统治、管理采取的方式是单方向的、强制的、刚性的。治理是一个过程,是一系列的活动,采取的方法可能是商量、沟通、合作。

从以上三个不同,我们可以体会到,国家治理又慢慢地恢复了治理的本意,就是要平等、公正、民主,大家共同参与。当然,我们现在是在更高的一个水平上来谈治理的。

治理在当代的兴起是有时代必然性的。有四个时代背景。首先,它是国际经济一体化的必然产物。当今,国际合作增加,很多事需要共同商量,共同来办,而不是由某一个说了算。国际间合作要讲治理。第二,就某一个国家来说,也有很多的组织,社会公共事务又多,也是要大家平等参与,平等商量。第三,信息技术广泛地应用。统治最有利的基础就在于它是孤立的,是封闭的。封闭、孤立便于统治、管理。因为你是从上到下,从中央到边远地方,越往下越闭塞,彼此之间无法联系。过去统治者的信息最多,社会、公民得到的信息量很少。现在随着信息技术发展,人与人之间随时都可以进行联络,而且得到的信息也多了。第四,民主的发展。民主意味着国家与社会、公民都是平等的,要良好合作。同时,公共事务也意味社会、公民、市场都可以共同的参加进来。

治理就是要达到善治或良治(good governance)的目的,需要达到六个要素:第一,合法,不仅是要合乎法律,而且还要合乎大多数人的要求;第二,透明,办事要公开;第三,责任;第四,法治;第五,对社会各阶层、各群体,甚至公民个人,都要更多、更好地去了解他们,回应他们的要求;第六,有效。

责任编辑:李贤博校对:总编室最后修改:
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