推进国家治理体系和治理能力现代化（2）

（三）十八届三中全会对治理的创新发展

现在，我们把握治理的理论最关键是要回到三中全会的《决定》文件中来。三中全会通过的《决定》对治理做出了很多创新的发展。

首先，国家治理的现代化。

我们讲国家治理的现代化，重点在现代化。为什么要讲现代化？刚才说了治理古已有之，并几经变化。如果只是单纯地讲治理是不行的，古代的治理，是人治、专制，不符合今天的潮流。要与之区别开，因此我们讲的是现代化的治理。

 什么叫现代化？现代化是由农业社会向工业社会整体性的转型，它表现为机械化、信息化、科技化、市场化、社会化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化。这“十化”与国家治理有关的主要是民主化、法治化、制度化、多元化。所以，国家治理现代化实际上是要体现民主化、法治化、制度化和多元化。

第二，国家治理一定要有中国的特点。

我们对西方的理论要借鉴，但一定不能照单全收。刚才介绍了西方是怎么理解治理的，如果照搬的话，就不好办了。比如，西方关于治理的理论认为治理可以有政府，也可以不用政府。就治理可以不用政府这一点，目前西方国家也做不到。国家治理要体现中国特色，体现中国风范。

第三，推进国家治理现代化还要讲步骤、程序。

由于我国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家。与西方发达国家有很大的区别。因此，国家治理必须立足中国的国情，要强调中国特色的国家治理。正因为这样，目前我们各级政府仍然负有重大的责任，起到重要的作用。所以，我们在《决定》里看到，政府的职责和作用还是有很多方面的。比如，保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。一句话，市场不是万能的，也有失灵的地方，这就要由政府来肩负起责任，发挥它的作用。我们一定要认识到政府在当今中国的治理中起着主导的作用，要发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用，而不能贸然地说政府可以退出来，或边缘化，那不符合中国的国情。

国家发展经历了统治阶段、管理阶段，现在到了治理阶段。我们现在要提高国家治理能力，统治和管理是不是可以扔到一边了？我个人认为也不是这样的，就当前中国的情况看，我认为三者还要并存。因为在我国阶级斗争没有完全消失，在局部地方还存在，例如恐怖组织活动等，所以我们还必须强调要保持无产阶级专政，统治也不可能现在就退出历史舞台。管理更是这样了。对于管理，我们现在也在发展，还要提高。三中全会《决定》里面讲了很多治理，但也出现管理。虽然统治、管理、治理三者并存，但统治、管理的量慢慢地减少。我们在保持统治、保持管理的情况下，主要转向治理，而且要在治理新视角下看待统治、管理。

如何推进国家治理体系现代化

（一）国家治理体系

体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体。体系是很庞大的。在体系之下首先有系统，由各个系统组成了体系。在每个系统中又有不同的结构。

国家治理也是一个体系，体系中必然就有系统。我认为国家治理体系有五大系统：政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统和思想文化系统。在我们国家，政治权力系统的治理是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理；社会组织系统的治理涵盖工会、共青团、妇联、社区组织以及各种公益、科技、商会类组织的治理；市场经济系统的治理有公司治理、法人治理等。宪法法律系统的治理是指按照各种法律规定的依法治理；思想文化系统的治理涉及思想领域、道德领域等。

在系统之内，还有不同的结构，构成国家治理体系的系统，本身都具有自己的内部结构。我们分析起来，有四层结构：首先是国家政府机构，它要参加治理，是主导方面；第二，各个过程的参与者；第三，按照法律制度来治理；第四，任何治理要受到思想的指导。每一个的国家治理结构都包含这四层内容，我们去观察每一个治理的过程，也离不开这四个方面。

国家治理有很多丰富的内容。总体来说，国家治理就是强调四治：法治、德治、共治、基层自治。国家治理的内容体现在经济、政治、文化、社会、生态、党的建设、国防军队七大方面。

（二）国家治理体系现代化

如何推进国家治理现代化？从当前来看，就是要推进八项改革。

 第一项改革，推进党的制度改革。我们党是执政党，治理能不能搞好，执政党首当其冲。从目前来看，要适应治理，我们党本身要进行改革，要适当转型。我们过去是革命党，现在革命时代已经过去了，我们要从革命党转为执政党。执政又分不同阶段，我们过去更偏重于管理，现在我们要转向治理。所以执政党要与时俱进，不断改革。过去执政党管理事无巨细，现在再这样做肯定不行了。因此，我们党适应这个治理时代，应该更多转向决策建议，监督调节，更重要的是思想导向的方向性把握。党为适应治理进行改革，必须凝聚社会力量，对社会起牵引作用，同时也要发挥共产党员的先锋模范作用，尤其是在思想意识形态领域要发挥整合的作用。我们党改革的任务还很重。

我们党进行改革，中央的思路也很清楚，要集中进行制度改革。过去我们只提党的建设改革，三中全会强调的是党的建设制度改革。为什么要加上制度两个字？就是适应治理的需要，要在制度上下工夫。近年，中办成立了法规局，做了不少的事情。我举两个例子。第一个是对1978年至2012年6月期间中央发布的767件党内法规和规范性文件进行了清理,清理后发现有300件已经失效了，继续有效的467件中有42件要做出修改。第二个是编制了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,规划分九个部分来谈今后五年的制度建设。

第二项改革，推进政府改革。我们进入了治理时代，政府还起着重要的作用。政府不改革将难以适应现在治理的需要。政府改革有几件关键的事情要做。

首先，转变职能。政府不能管太多的事。治理的主体由一变成多，很多事可以让别人参与。比如我们现在提出四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。这四个分开最重要的就是简政放权。政府要自我革命，权力不要都揽着自己来，要向市场放权，向社会放权，向地方放权。

其次，进行机构改革。我们过去设的机构太多太细，现在我们进行机构改革，要实行大部制。大部制就是把相类似的职能合并集中到一块，减少机构，优化职能，更好地为社会服务。

其三，进行行政审批制度改革。本届政府非常强调进行行政审批制度改革。三中全会《决定》提出了个两个“一律”：市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议举行的记者会上谈到,现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上。第一年就取消了416项，今年还要取消200项，这两年就超额完成目标了。

李克强总理把行政审批制度改革作为当头炮，原因就在于管得太多、管得太死，社会就没有活力，大家也不可能参与管理。老百姓说有三难：到政府那里门难进、脸难看、事难办。三难说明什么？行政审批太多了，人们动不动就跑到政府来办事。这里举一个例子，2012年广州市两会期间，广州政协常委曹志伟展示了一张办准生证的“长征图”。他经过调查研究发现，办一个准生证要跑8个部门，盖13个章，办理手续16道，历时19个工作日。他调查后，认为只需要4天就可以办下来，其中很多不必要的审批环节可以精简掉。2014年，曹志伟又绘制了一幅“人在证途”的图表。他发现很多人一生当中要办103个各种证，不仅办证多，办证过程也十分繁琐麻烦。

其四，加大事业单位改革，去行政化。事业单位改革必须去行政化。办学校、科研院所、医院、企业都要有一定的行政级别，其实没有必要。典型的管理时代就是行政化。在治理时代，事业单位改革要去行政化。为了适应自治理的需要，加大政府购买公共服务力度。

 第三项改革，推进人大改革。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的制度。要继续改革人大制度，使人大真正成为人人参与国家大事治理的场所。人大改革，一是要有职有权，真正在立法、监督、决定、任免等方面起作用。有人说，人大是表决机器，是橡皮图章。人大代表去开会，被说成“三只手”：举举手、拍拍手、握握手。这多少反映了人们对人大或人大代表权力轻飘飘的一种认识。人大不应该只当这样的“三只手”，应该要敢于提出真知灼见。二是人大改革要提高一线工人、农民、知识分子的代表比例，使人大真正在治理当中起到代表广大人民群众意见的作用。因为工人、农民、知识分子占人口的大多数，既然是人民代表大会，那么这几部分的代表所占比例要高。

第四项改革，推进政协改革。政协是我国的政治优势和特有形式。政治协商是一个很好的民主方式。我们有事共同商量，我们有最大的公约数，有了最大的共识，我们就办。协商民主最适合治理，体现的就是治理的精神。我们现在不但要继续把政治协商做好，做得更普及，而且还要推向别的领域，甚至要推到基层。在基层生活中也要采取协商的方式。

第五项改革，推进司法改革。法治是治理的一个基本要求。法治就是要公正，要依法办事，依法治国。三中全会《决定》提出“法治中国”这个响亮的口号，而且要确保依法独立公正行使审判权、检察权，这就要实现省以下地方法院、检察院人财物统一管理。

第六项改革，推进基层改革。国家治理中包含社会治理，就是基层民主，多样化的基层民主协商。我们前几年就开始做了，做得不错。现在要继续发展。要加大培育社会组织。治理，作为一个过程，需要方方面面都参加的，社会组织增多是一个必然，对治理来说也是必要的。我们可以看到，现在发达的国家大概每万人有50个社会组织。我们现在还达不到这个水平。中国平均每万人社会组织只有三到四个，所以我们发展的空间较大。在2013年行政体制改革或机构改革中，中央已经提出要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

 第七项改革，推进权力运行体系改革。要搞好治理就要管住权，就像总书记说的，现在要把权力关进制度的笼子。三中全会《决定》编了一个很好的制度的笼子，即构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。《决定》提出三个方法：第一，规范各级党政主要领导干部职责权限。第二，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。就是口语说的“晒权力”，不但要把权力晒出来，而且还要公开权力的流程，也可以叫“晒流程”。第三，要监督。我们提出四个监督：民主监督、法律监督、舆论监督、互联网监督。通过对权力运行体系的改革，能更好的适应治理的需要。

第八项改革，健全反腐败领导体制和工作机制。腐败肯定会影响治理。我们过去反腐败大致有几个阶段。第一阶段，在革命战争年代采取的是自然方式的反腐败。什么是自然方式的反腐败？在革命战争年代，腐败本来就少，发生一起就处理一起，这是很自然的。所以我把它叫做自然方式的反腐败。第二阶段，我们党成了执政党，腐败增多，我们采取运动方式反腐败。运动方式反腐败也有效果，但是有比较大的弊端，运动整人多半整错了。而且运动进行时有效果，运动结束就不反了，没有可持续性。现在，三中全会开启的是制度反腐败。我们强调制度建设，使反腐败规范化、常态化。治理要讲制度化，通过制度反腐败，也符合了治理的精神，而且有较大的效果。