政府治理改革应从修正“政绩锦标赛”模式入手（2）

三、政府职能转变的三重梗阻

政府激励的“对”与“错”，要历史地看和辩证地看。考虑到中国作为人口大国的就业问题以及与此相关的社会稳定问题，即便在今天也应该保持相当速度的经济增长，更不必说改革开放初期物质匮乏背景下的特殊要求了。因此，对GDP导向的“政绩锦标赛”不能一棍子打死。但是，必须清醒地认识到，经过三十多年的现代化建设，如今，这种政府激励模式的负面效应已充分显现，以至于说，它在很大程度上强化或造成了进一步转变政府职能的三重梗阻：

第一重梗阻涉及“上下关系”。我国政府纵向间关系的典型特征，是所谓“职责同构”，即，每一级政府都管理大体相同的事情，相应地，在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。虽说这种体制的成因非常复杂，但不可否认的是，“政绩锦标赛”使这种体制进一步强化了。因为，锦标赛得以开展的条件之一，就是各参赛方做事的相似性和业绩的可比性。“条块”格局下的行政逐级发包，造成了这样一种状况：除开外交和国防等特例，许多相同的事项，各级政府都要管，权限和责任的划分很不清楚。有人用“中央派人到地方查卫生，县委书记也想管银行”来形容这一状况，应该说是不怎么夸张的。“职责同构”不仅使政府职能转变容易沦为一种无层级区隔的抽象性要求，而且是多年来政府机构改革难以跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”窠臼的深层原因。

第二重梗阻涉及“左右关系”。GDP导向的“政绩锦标赛”使地方政府官员全力以赴地追求经济增长，其中包括采取不利于培育和维护市场秩序的手段，由此造成了政府与市场关系的畸形。作为“政绩锦标赛”的衍生种类，维稳的“一票否决制”也使群体性事件的应对出现机会主义策略和体制性防卫过当，在很大程度上扭曲了政府与社会的关系。“两高”产业的治理与升级之所以阻力重重，无疑也跟地方政府片面追求GDP政绩的强烈冲动密不可分。进一步说，政府职能转变的梗阻，不仅在政府-市场-社会-生态的外部关系中表现出来，还渗入了政府内部的横向关系之中。“政绩锦标赛”的部门化蔓延，助长了政府系统的“山头主义”，部门间的利益栅栏严重妨碍了一些公共事务的统筹治理，也使大部门制改革进展缓慢。

第三重梗阻涉及“前后关系”。在“政绩锦标赛”的强势诱导下，各级官员都喜欢站在前台当指挥，典型表现就是热衷于组织各类评比表彰。随着GDP超越狭义的经济增长而在宽泛意义上得到理解，在不少官员那里，琢磨评比表彰的花样就成了政府管理创新的替代品。稍事观察便会发现，政府直接或间接主导的以国家名义进行的评比表彰几乎见诸所有的部门和系统，其泛滥程度可谓触目惊心。由此带来的危害，一是制造寻租空间，将国家名义转变为个人或集团的谋利工具，严重损耗和透支国家信用；二是养成政府“闲不住的手”，使市场的内在规律不能正常发挥作用，社会的内生秩序和自我调节能力也遭到破坏；三是忽视那些难以显示政绩但对现代国家治理来说十分重要的公共领域和公共事务，妨碍了政府治理重心从前端指挥向事中事后监管和基本公共服务供给方面的转移。

以上三重梗阻表明，要加快政府职能转变，推进政府治理改革，必须重新打造政府激励机制。