加强政府购买公共服务的制度建设

近年来我国政府购买公共服务的实践取得了一定成效，同时也暴露出不少问题。当前，要顺利推进政府购买公共服务，亟需加强其制度建设。

建立健全法律体系。迄今为止，《中华人民共和国政府采购法》已颁布十余年，但配套的中华人民共和国政府采购法实施条例仍未出台。虽然《中华人民共和国政府采购法》明确把服务列为购买对象，并强调服务是指除货物和工程外的其他政府采购对象，但具体指导各级政府采购的是财政部颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以及财政部国库司印发的《政府采购品目分类表》。采购品目分类表中所谓服务类只不过是针对政府提供的各类行政后勤服务，并没有包括针对社会和公众提供的公共服务。因此，目前各地政府采购的内容主要为货物采购和工程采购，服务类采购在政府采购中所占的比重非常小，而且服务类采购主要局限在政府内部的后勤服务等领域，纯公益性公共服务的采购比例更是极低。要顺利推进政府购买服务，有必要增强法律法规的权威性，提高立法的层次及规范性，从法律层面保障社会组织及私营企业等多元主体参与公共服务供给。当务之急，我国应尽快出台中华人民共和国政府采购法实施条例，明确政府购买公共服务的实施细则。法律应明确政府与社会组织、私营部门之间的关系，并赋予社会组织与私营部门以申诉权，强化对政府行为的司法审查，保证公私部门在公共服务领域进行平等有效的合作。

制定完善配套制度。在建立健全具有权威性的法律体系的同时，还要制定完善可操作性的配套制度。在范围上，应对公共服务内容进行系统梳理，修订《政府采购品目分类表》，把公共服务购买的领域和内容纳入分类表中，或者制定专门的政府公共服务采购分类表。在标准上，可制定专门的公共服务购买分类标准，以保证私营部门及社会组织供给公共服务的品质。在程序上，要对政府购买服务的资金审核、招投标办法、社会组织与私营部门提供公共服务的退出机制等关键问题做出规定。此外，为增强对实践的指导性，还可建立动态更新的“政府转移公共服务目录”“政府购买公共服务项目库”和“承接政府公共服务职能转移社会组织库”等配套规章。

建立可持续性财政保障机制。一是建立可持续性财政预算增长机制。根据公共需求增长情况与国家经济运行状况，逐步增大财政开支中用于公共服务的比例。设立政府购买公共服务专项科目，将其列入年度财政预算，实行预算式管理，确保政府购买服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共服务财政专户统筹管理模式。由政府各职能部门根据核定职能，就本部门应转移的公共职能、服务标准和成本核算向有关机构进行申报，并经核定后，统一纳入财政预算，按项目实施进度划拨采购经费，确保服务资金及时到位。三是建立政府购买公共服务动态调整机制。将列入政府购买公共服务项目库的项目，按照项目发展特点和发展周期，划分为常年型和项目型两类，对具有持续性、长期性且较为稳定的常年型公共服务项目，三到五年采购一次；对临时新增的或短期的公共服务项目，一年一采购，以确保公共服务的有序性和延续性。

完善市场机制。一是在不同的服务供给主体之间建立完善竞争机制，即把传统意义上政府承担服务生产的安排转化为多元主体承担服务生产的安排。竞争的引入，可以较好地解决对服务机构与人员的激励与约束问题，保证公共服务的效率与品质得以持续提升。二是探索政府购买公共服务的有效实现形式。国际经验表明，政府购买服务不是只能采用合同形式，而是有多种工具，每一种工具都有其优缺点。譬如，英国政府与社会组织签订了长期伙伴关系协议，运用多种政策工具鼓励支持社会组织提供公共服务。我国香港特区政府对社会服务机构采用“整笔拨款”资助，这样政府由监控资源投入到监控服务质量的转变，能给予受资助机构在业务资源使用上更多的弹性。美国政府补贴消费者，让消费者选择社会服务机构，建立起更加市场化的外包机制，从而提升公共服务的效率和质量。三是深化行政体制改革，尤其应该深化行政审批体制改革，为公共服务供给引入市场机制革除体制障碍，创造良好的外部行政环境。

完善监督评估机制。以政府机构为主的监管主体应建立起规范的监管制度，对公共服务项目的申请、评审、立项、招标、签约、实施、结项、反馈等一系列环节设立具体的监管办法，并将监管责任落实到相应的部门。在纵向上，中央政府的监管机构和地方的监管机构要相互配合，合理划分监管权限。在横向上，监管机构应与其他决策和执行机构进行合理的权限划分，具有一定的独立性，确保其公正有效地履行监管职能。同时，监管机构的运行还应保持透明公开，监管机构的运行同样需要接受社会公众的监督，如果违规操作偏向公私合作一方，也应该制定相应的惩罚措施。

完善公共服务绩效评估制度。国际经验表明，为了让服务提供有效而且反应灵敏，必须对使用资源的部门规定明确的任务，必须让它们对其使用的资源切实负责。如果向使用资源的部门提供资源，却不让它们对资源的使用承担责任，资金就不会被有效地用于实现既定的目标。当前我国对公共服务的绩效评估比较薄弱，严重制约和影响了购买服务的效果。因此，在实施政府购买服务时，政府要制定评估服务绩效的具体措施和办法，建立完善政府购买服务的绩效评估体系。

完善信息公开制度。充分的信息公开可以改变公众、政府和服务提供者的行为，通过信息普及活动来改善公共服务能取得很好的效果，向公众提供有关公共服务的信息是改善服务的一个成本低廉的途径。公共服务监管机构应当定期发布监管报告，将政府购买服务的项目和服务绩效评估等方面的信息，通过制度化的途径告知公众，将购买公共服务的全过程置于严格的社会监督之下。