黄卫平：领导干部财产公开困局待解

长期以来，遏制腐败是古今中外权力监督的普遍难题。人们进行了诸多尝试和探索，如强化制度约束，实行权力分立制衡，鼓励社会公众监督，培育廉洁文化氛围，等等，但往往都难以根绝腐败。由于官员腐败行为常常伴随财富存量的非法增加，通过公开官员的财产状况，并与其收入匹配情况进行比较，接受社会公众监督，可以达到监督官员和预防腐败的目的。因此，与其他反腐措施相比，财产公开制度也被视为遏制腐败的“封喉一剑”，它有助于从根本上解决制度难以落实、权力得不到监督以及自我约束力弱等难题。

本文通过报纸和互联网公开报道，收集了从2009年初至2012年末全国各地官员财产公开的案例，选取标准为政府推动、并已进行了官员财产公开的试点。经过以上原则得到20个样本，分别是新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市、湖南湘乡市、湖北掇刀区、宁夏银川市、宁夏兴庆区、宁夏盐池县、江西黎川县、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、安徽庐江县、江苏北塘区、辽宁古塔区、江苏贾汪区、浙江象山县、江苏泗阳县、江苏淮安市和浙江磐安县。必须指出的是，这些试点样本与“财产申报”的最大不同，是从“个人申报、组织监督”，转向“个人申报、社会监督”，通过新闻报纸、互联网等形式向社会公布官员财产，接受社会公开监督。

公开层级上，官员级别较低，科级干部成为财产公开主要群体

目前我国官员财产公开试点的层级不高。从我国推动官员财产公开的政府层级来看，80%是县级政府，仅有20%是地级市政府，尚未出现省级试点。在20个试点中，地级市试点仅有4个，它们分别是阿勒泰地区、黔江区、银川市和淮安市，其余的16个试点都为县级试点。试点单位的行政层级也直接决定了试点官员的行政级别。由于试点多为县级单位，其人事管辖权限于科级干部，所以科级干部成为财产公开主要群体。在全部试点中，85%（即17个）的试点把科级干部作为公开对象，而进行处级干部财产公开的试点只有6个，分别是阿勒泰地区、黔江区、湘乡市、掇刀区、银川市和淮安市。公开对象中既有处级干部又有科级干部的试点有3个，它们是阿勒泰地区、掇刀区和淮安市。官员财产公开试点层级低，证明了这一改革的敏感性和艰巨性，改革只能先易后难，先下后上，先试点观察，再看情形而定。

拟提任干部是试点单位财产公开的主体，80%的试点以拟任干部为公开对象。在20个试点中，有16个试点要求拟任（即初任或新提拔）干部作为财产公开的对象。只有阿勒泰地区、慈溪市、湘乡市、掇刀区、贾汪区和象山县，要求现任领导干部公示财产，其中只有阿勒泰地区要求退休3年以内的干部也要进行财产公示。试点单位将新提拔干部的财产监督，作为严格干部选拔纪律，避免“带病上岗”现象的举措，有助于提高干部选任的公信度。

公开范围上，试点公开规模较小，公开内容集中在领导干部个人

试点公开规模小，60%以上的试点公开人数在100人以下。据笔者不完全统计，20个试点中可查到具体公开人数的试点有19个（泗阳县数据没查到），总共公开了4466名，平均每个试点公开官员235人。此外，在19个试点中公开人数100人以下的试点就有12个，占60%以上。公开人数排在前五名的依次为新疆阿勒泰地区（1109人）、浙江象山县（738人）、浙江慈溪市（700人）、江苏贾汪区（600人）和湖北掇刀区（479人），它们的共同特征之一是，都要求了现任领导干部公开财产。

绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员。在党管干部体制下，国有企事业的干部显然不在此列。从实践来看，只有少数地方将公开对象从党政官员向其他部门干部延伸，如慈溪市把国有企业负责人纳入公示对象，湘乡市把市委常委、法院院长、检察院检察长、公安局政委和局长等现任县处级干部纳入公示对象，庐江县把公示对象扩展至党政机构、人民团体和所有事业单位的领导干部，淮安市把事业单位领导人纳入公开对象。

从公开范围来看，当前试点地方公开内容主要还是集中在领导干部个人，不包括配偶、子女的财产状况；并且多数试点地区仅限于某一对象，或是某一内容。如阿勒泰地区只公开官员个人的各类收入，而不涉及本人及家人的财产状况，因此属于个人收入公开，而非家庭财产公开；湘乡市只公开69名处级干部的住房信息，而不涉及他们的其他财产信息；只有黎川县把公示者的父母的收入和财产情况纳入公示范围。由于公示对象有限、范围狭窄，不能真实体现官员的家庭财产状况，可能导致官员将一些非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避了上述规定。因此，总体上难以取信于民。

公开方式上，以内部公开为主，网络手段被很多试点摒弃

在公开方式上，尽管试点单位采取了各种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等，与既有的“财产申报”相比有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。并且，尽管公开方式多样，但70%的试点采取单一的公开方式。 在20个试点地区，有16个试点采用单位公示栏进行公示，高居榜首；有8个试点采取在政府网站上公示；有2个试点采用广播电视进行公示；采用手机短信、会议公示、报纸的试点各1个。

从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公示官员财产，要比单位公示栏公示更为有效，但网络手段却正被很多试点所摒弃。2009年有4个试点（阿勒泰地区、浏阳市、湘乡市和掇刀区）以网络作为公开方式，其后三年采用网络来公示的试点总共才4个，即青铜峡市（2010年）、庐江县（2011年）、贾汪区（2011年）、磐安县（2012年），试点公示正从社会公开转为内部公示。

此外，从公开时间来看，过半试点公开时间不超过10天。这一做法可能还是担忧社会围观，而申报的内容未必真能经受得了深度核实。

公开监督上，缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查

试点单位财产公示内容还比较粗略，明细程度不高。如青铜峡市要求官员公开财产的内容包括“收入主要来源、个人房产、婚姻和生育状况与民主推荐票数”4个方面。但在“收入主要来源”一项，只需写明是经营性收入为主还是工资性收入为主即可，并不需写明具体数字；在“个人房产”方面，只需写明有几处房产即可，无需写明房产的面积等信息；更无需公示干部的工资、存款、房产面积、家庭成员等信息。湖南省湘乡市仅公开领导干部住房的套数、性质、位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系，也不涉及其他家庭成员及其收入和财产。

此外，试点单位缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查。虽然每个试点都不同程度地要求对申报和公开材料进行审核，但实践中公开内容的真实性主要靠官员自觉程度，缺乏权威核实。阿勒泰地区、浏阳市、慈溪市、青铜峡市等地在官员财产公开后都是“零投诉零异议”，有些地方甚至存在单位领导公开的工资低于下属的现象，这引起民众对官员财产公开真实性、有效性的质疑，而质疑的背后反映的是财产公开审查机制的缺失。

公开时序上，呈现断续和衰减趋势，试点单位存在“昙花现象”

从改革试点开始的时序来看，试点数量、公开人数及公开级别都呈现衰减趋势。首先，新试点数量呈下降趋势。2009年、2010年、2011年、2012年进行首次公开的改革试点数量分别为6个、5个、6个、3个。

其次，每年公开的人数也呈下降趋势。根据不完全统计，2009年是我国公开官员财产人数最多的一年，达2489名。2010年只公开了203名，2011年数量回升到1639名，而到2012年却降至135人。

再次，公开财产的官员级别也呈现递减趋势。无论从公开处级官员的试点单位数量，还是从公开的处级官员人数来看，都呈现出明显的衰退之势。2009年公开处级官员的试点有4个，即阿勒泰地区（99%的处级干部）、黔江区（57名）、湘乡市（69名）和掇刀区（四大领导班子）。在2010-2011年间，公开处级官员的试点只有2个，即银川市（63名）和黔江区（68名）。而到了2012年，全年里没有试点单位把处级官员纳入公开对象。

此外，从试点单位来看，也存在断续性特点，形成“昙花现象”。据笔者不完全统计，仅一半左右的试点在初次进行官员财产公开后还会持续，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川县（3次）、重庆市黔江区（2次以上）、新疆阿勒泰地区（2次）、湖南浏阳市（2次）、宁夏银川市（2次）、宁夏盐池县（2次）、安徽青阳县（2次）、安徽庐江县（2次），另一半的试点地区也就是探索一次就偃旗息鼓。由此可以看出，官员财产公开试点并没有呈现逐步扩大、升级趋势，而是呈现衰减趋势。这可以从侧面说明，这一试点是一个敏感性较高，牵涉面较广，阻力较大的反腐战略，推进速度缓慢，在民众中饱受诟病。