从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变（2）

二、由议事协调机构牵头协调(改革开放初期至2003年)

(一)议事协调机构的蓬勃发展

随着改革开放的不断深化和市场经济的快速发展，我国各级各类突发事件呈明显上升趋势，需要进行跨界协调的事项日益增多。在以分类管理为主的应急管理体制下，由于缺乏综合职能部门统筹协调，协同性较差，应急资源比较分散，无法及时开展综合处置。因此，在改革开放后，在分类管理的大格局下，我国应急管理议事协调机构也进入了一个快速蓬勃发展的“黄金期”。在1993年国务院机构改革前，称为非常设机构。在1993年国务院机构改革中，这些非常设机构被改名为议事协调机构和临时机构，2008年统称为议事协调机构。本文统称为议事协调机构。

这些“以任务为导向的议事协调机构属于典型的任务型组织。”[6]据统计，国务院的非常设机构在1982年国务院机构改革以前有44个，1992年底有85个，1993年国务院机构改革后减为26个。截至2003年底，与应急管理相关的国务院议事协调机构共有16个(指挥部7个，领导小组5个，委员会4个)[7]国务院议事协调机构一般由总理、副总理或国务委员等国务院高层领导兼任第一领导，成员单位几乎涵盖国务院各部委。议事协调机构一般只负责拟定方针政策、组织调查研究等宏观任务，具体实施、协调由其下设的办公室(单设或位于国务院职能部门内部或合署办公)操作。[8]

(二)应急协调机制的基本特征

在改革开放初期至2003年期间，随着议事协调机构快速蓬勃发展，我国逐渐形成了由议事协调机构牵头的应急协调机制。这个时期的应急协调机制，除了延续改革开放前议事协调机构以正式权力为基础的强制式、命令式特点外，还有如下特点：一是机构庞杂，覆盖面很广。因缺乏法律的约束和规范，“出一任务、设一机构”成为当时议事协调机构形成的最显著特征。[9]在此期间，数十种议事协调机构迅速发展，涉及突发事件的各个领域。在国务院层面，由于大部分议事协调机构都由总理、副总理或国务委员等国务院高层领导兼任第一领导，很多国务院领导身兼数职，分身乏术，影响到机构职能的有效发挥。二是设置不规范，随意性较强。在此期间，议事协调机构的数量、名称、职能甚至存废经常在短时间内发生变化。例如，1993年撤销全国安全生产委员会，2001年成立国务院安全生产委员会，2003年3月撤销，后又于当年10月29日重新设立。三是不同机构之间相互重叠甚至冲突。因数量庞杂，各自权责界定不够清晰，不同议事协调机构在职能上往往相互交叉重叠(如国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部和国家减灾委员会都承担自然灾害管理的综合协调职能)。同时，有关部门都互为以对方为办事机构的议事协调机构成员单位，这使得议事协调机构有时“有名无实”甚至“名存实亡”。四是作为议事协调机构办事机构的职能部门权力很大。“在公共部门内，很多任务型组织都会设立一个办事机构。办事机构设在哪个常规组织内，就意味着以那个常规组织为中心，以便联络和召集有关各方共同寻求解决问题的方法。”[10]根据任务的相关度，议事协调机构将具体工作交由特定职能部门承担，职能部门代表国务院分管领导，负责联络和召集有关部门共同应对突发事件。