从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变（5）

五、未来走向：从强制性协调到自愿式协作和自主式协同

(一)应急协调机制沿革的主要脉络

协调包括等级和无等级协调两种模式——前者指以明确的上下级关系为核心，以官僚机构为特点的命令式的解决方式，属于强制式协调;后者指以信息沟通为核心的解决方法，各协调主体之间并无明确的上下级关系，而是平等相待、相互尊重，属于自愿式协调。

新中国成立以来，在以分类管理为主的体制下，我国应急协调机制逐渐产生和发展，经历了一个从强制到自主的演变过程。整个演变过程具有如下特点：一是协调类型从单一走向多元。在改革开放前以分类管理为主的应急管理体制下，只有少量的日常性跨部门协调机构和临时性应急指挥机构起辅助协调作用。改革开放后，先后出现了议事协调机构、政府应急管理机构、部门间联席会议、区域应急联动、军地应急协作、条块对接合作等多样化的协调形式。二是协调手段从形式化走向非形式化。在2003年以前，我国以议事协调机构为主的应急协调是一种行政推动的形式化协调模式。在2003年之后，我国部门间、地区间、条块间、军地间建立的联席会议、对接协作等机制，是一种针对共同任务和目标、以互利合作为基础的非形式化协调模式。三是协调性质从强制走向自主。在2003年以前，我国应急协调以强制式的等级协调模式为主，主要依靠的是自上而下的行政命令和领导权威。在2003年之后，地区之间、部门之间、条块之间、军地之间出现了很多自愿式、自主式、自发式的应急协调机制，相互间基于互利合作、共赢发展而不是行政命令和领导权威开展合作。

(二)深化应急协调机制的基本思路

推进应急管理自愿式协作和自主式协同机制，要重点做好以下工作：一是扩大协作范围。当前，美国、日本、德国等发达国家应急协调覆盖全国各层级和各区域，形成了一个立体合作网络。相比之下，当前我国地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的应急协调呈“碎片化”零散状态，协调联动机制数量不多，覆盖面较窄，相互间密切合作机制尚不健全，在平时缺乏制度化的信息交流和情报合作，在紧急情况下缺乏重要救灾要素的快速集成机制。随着各种跨界突发事件不断增多和对应急协调的需求不断增加，要继续大力推广地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的跨域协作，真正形成多层次、全方位、宽领域的协作网络。二是制定协作规范。建立强有力的法规制度保障，使得应急协作逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道，是应急协作有效运行的前提。例如，美国《州际应急管理互助协议》(EMAC)以法律形式构建了一种跨州区域应急管理协作制度框架，构成美国国家应急体系的重要组成部分。[15]目前，我国地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的应急协作规范不健全，应急资源尚未完全整合，在信息通报、资源共享、协同处置、联合演练等领域尚未完全实现信息互通、资源共享、队伍互助、协同应对的管理目标。要通过建立健全应急协作制度规范、开展应急队伍系统作战训练演练、制定共享共通的应急通信与信息系统标准等途径，整合各协作主体的自主行动，强化应急协作共识，建立应急协调信任机制，提高应急协作的程序化、制度化和规范化水平。三是完善军地协作机制。公安、武警、军队是中国特色应急管理的骨干和突击力量，在抢险救援中发挥着独特而重要的作用。由于现有政策法规不完善，军地之间在信息、队伍、装备等方面标准不一，在一定程度上影响了军地协作的效率和水平。随着国家安全委员会的成立和军队非战争军事行动能力的加强，要加强军地联动的顶层设计和统筹协调，从更高层面健全和规范军地应急协调机制。

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