从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变（4）

四、跨地区、跨部门、军地间的自主式协作(2008年之后)

2003年以来，我国依托政府应急管理办事机构、议事协调机构和联席会议制度的应急协调机制，使我国突发事件应对工作实现了历史性跨越。不过，2008 年发生的一系列重特大突发事件，暴露出应急协调联动不足等一系列结构性缺陷，“呼唤新一轮的顶层设计和模式重构。”[13]在2008年之后，除了继续强化政府应急管理机构、议事协调机构和联席会议制度外，我国重点加强了地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的对接，推动应急协调从以往依靠行政命令的强制型模式向依靠自发自愿的自主型模式转变。

(一)跨部门协调联动机制建设不断发展

自2008年以来，我国以政府应急管理和议事协调机构、部际联席会议为核心内容的应急协调机制建设取得重大进展。例如，外交部、公安部、交通运输部、商务部、民政部、卫生部、地震局、总参等部门和单位加强沟通联动，建立健全涉外突发事件防范处置机制。经过几年的努力，我国处理信访突出问题及群体性事件联席会议等统筹协调机制不断加强，国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院食品安全委员会等议事协调机构的职能不断完善，重特大突发事件应急指挥部快速建立、高效运行。例如，在应对甲型H1N1流感过程中，在国务院领导下，成立由多部门参与的联防联控机制，加强部门间信息沟通与统筹协调力度。在利比亚撤侨行动中，各有关方面建立高效联动机制，军地企高效协作，前后方密切配合，特别是随着国务院应急平台的初步建成，实现了与部门专业应急平台、省(区、市)政府应急平台的互联互通，提高了跨部门协调的水平。

(二)区域间应急协作联动机制全面推进

随着突发事件的复杂性、关联性、危害性和应对难度的增加，周边地区地域相邻、人缘相近、突发事件关联性强，加强应急管理区域合作成为促进区域经济社会平稳较快发展的必然趋势。自2008年以来，泛珠三角九省(区)、首都地区、长三角区域、晋冀蒙六城市、陕晋蒙豫四省区、粤港澳等区域间信息共享和应急协作联动机制不断推进。例如，2009年4月，泛珠三角区域内地福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省(区)政府决定开展应急管理区域合作，内容涉及应急管理工作交流、理论研究、科技攻关、人才交流、平台建设等方面。2011年4月26日，泛珠三角区域内地9省(区)41个毗邻市在梧州签署应急联动合作协议，就进一步调动区域力量、联手应对突发事件、共同提升应急管理水平等达成共识。通过相关地方政府之间的信息互通、资源共享、相互救援，区域应急协作联动机制构建了一个动态的和开放式的治理网络，有利于克服地方政府在相对封闭和孤立状态下的资源及能力缺口，产生“1+1>2”的系统效应，从而实现应急管理能力倍增。[14]

(三)条块间对接合作制度开始兴起

针对流域治理、生态建设等需要条块间协调开展行动的“交叉问题”，中央和地方成立了条块结合的对接合作制度，以增进条块之间的协调配合。条块间对接合作制度主要有两种形式：一是上级部门牵头、相关涉及区域共同参与的联席会议制度(在国家层面为省部级联席会议制度)。例如，2008年5月，国务院正式批复建立太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，成员包括13个国务院部门和江浙沪两省一市。2009年，渤海环境保护省部际联席会议制度建立，成员单位包括10个国务院部门、总后勤部以及津冀辽鲁三省一市。在生态建设领域，建立了京津风沙源治理省部联席会议、岩溶地区石漠化综合治理省部联席会议两大省部际联席会议制度。二是央企、地方国企、垂直管理机构地方派驻机构与地方政府之间的对接合作制度。

(四)军队和地方的应急协作得到加强

2005年6月，国务院、中央军委颁布《军队参加抢险救灾条例》，对军队与地方政府的工作协调关系、军地联合指挥等作了明确规定。2008 年《中国的国防》白皮书明确提出：“把非战争军事行动作为国家军事力量运用的重要方式，科学筹划和实施非战争军事行动能力建设。”此后，非战争军事行动能力正式纳入军队战斗力体系。一方面，军队构建了以专业部队为骨干，与公安、武警部队紧密配合，与国家和地方专业队伍相互衔接的兵种部队非战争军事行动力量体系。总参建立了应急办，与公安、民政、水利、林业、地震、海洋、气象等20多个国家部委建立密切联系。截至2013年底，解放军组建了抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核生化应急救援、空中紧急运输服、交通电力应急抢险、海上应急搜救、应急机动通信保障、医疗防疫救援、气象保障应急等九类5万人的国家级应急专业力量。另一方面，公安、武警和解放军在政府议事协调机构中的位次得到大幅提高。例如，2009年，增加解放军副总参谋长葛振峰等为国务院防汛抗旱总指挥部副总指挥。2013年5月，新增总参应急办等为国务院抗震救灾指挥部成员单位，公安部副部长由成员级别进入副指挥长级，总参应急办主任新增为成员。

(五)国际合作机制不断健全

2008年10月8日，胡锦涛在全国抗震救灾总结表彰大会上讲话强调：“要加强防灾减灾领域信息管理、宣传教育、专业培训、科技研发及国际人道主义援助等方面的国际交流合作，积极借鉴国外防灾减灾的成功做法和经验，建立健全同有关国际机构和各国政府在防灾减灾领域的合作机制，充分发挥我国在国际防灾减灾领域的重要作用。”随着各种区域性和国际性威胁不断发生，我国积极参与应急管理领域的国际合作，建立和完善国际应急合作机制，加强国际应急能力建设，在重特大突发事件中相互援助。近年来，中国政府向受灾国提供救援物资，派出专业力量参加国际灾难救援行动，彰显出富有爱心与责任心的世界大国形象。例如，2010年1月，中国国际救援队和人民解放军医疗防疫救护队赴海地参与地震救援。

(六)应急协调机制的基本特征

自2008年以来，我国应急协调机制进入了一个新的历史时期。这个时期的应急协调机制具有如下特点：一是协调方式多样。既有政府应急管理机构的运转枢纽式协调，也有横向跨部门议事协调、部门间联席会议、军地协作、国际合作，还有横向与纵向相结合的条块对接合作等机制，形成了一个上下连接、纵横交错的协作网络。二是协调手段多元。协调手段分为形式化和非形式化两种。通常，时间越紧迫，环境越复杂，越需要非形式化协调。在此期间，既有政府应急管理机构基于法定职权的形式化协调，也有部门间部际联席会议、区域间应急联动、军地间应急协作、条块间对接合作等基于互利合作的非形式化协调。三是自愿式协作开始兴起。随着突发事件外溢性日益增强和“跨界”应急管理事项不断增多，部门间、地区间、条块间、行业间、军地间开始探索建立以互利合作、共赢发展为基础的自愿式应急协作模式，以减少强制式、命令式应急协调机制难度大、周期长、成本高等弊端。