当前经济形势研判及中期展望（5）

解决土地财政问题要靠改革

黄小虎认为，计划经济体制的存量，一是国有企业，二是自然资源资产。过去国有企业由政府直接投资和经营管理，包括土地在内的自然资源的资产属性没有显现。搞社会主义的市场经济，重点和难点就是这两大块怎么改。

国有企业改革受到广泛关注。相比之下，土地等自然资源的改革思路不够清楚。自然资源的资产属性是显现了，但是政府与这些资产的关系是直接管理，现在又加了一个直接经营。为了保证政府的经营收益，还要对非直接管的、主要是集体的资产施加限制、甚至是直接经营。在自然资源领域，政府既是裁判员，又是运动员。这是两条相反的改革路径。

历史地看，政府经营土地是必然选择。30多年来，政府从生产领域、流通领域逐渐退出，但是在建设领域仍然是主角，特别是城市建设领域。这是因为在相当长的一段时期内，没有其他的市场主体能担当这个责任，而建设是不能停顿的。

搞建设要有钱，土地成了资产，征地、卖地就成了唯一选择。土地财政就此形成。卖地的钱还不够用，就拿土地去抵押贷款，土地金融就出来了。现在的地方债大多属于土地金融。十几年来城市建设取得了辉煌的成绩，政府经营土地功不可没。但是问题也在积累，有积重难返之势。

大体有四方面问题：一是侵害老百姓的利益，激化社会矛盾。二是严重浪费资源，恶化生态环境。各地政府不断征地卖地，都走了外延扩张的路子，没有例外。三是集聚了财政的金融风险，酝酿着经济危机。即使目前风险可控，但问题是这个制度如果不改，将来会是什么局面就很难说。四是政府行为扭曲，腐蚀干部队伍。中央、省这两级没有土地，主要责任是管理。但到了市、县，地方政府手里都有地，用管理的权威来谋取经营利益，这样就控制不住了。地方发展缺钱，就想办法从土地弄钱。这一套制度固化以后，干部的思想也在发生变化，逐渐形成“只要我想干就能找来钱干”的思维。

政府办公楼是最典型的例子。一个8万人的县，2万人的县城人口，建了比天安门广场还要大的广场，广场边上是政府和党委的办公楼，南边是四星级的酒店，每天都是黑灯瞎火。还有更离谱的，一个县局也就二三十人，盖了七八千平米的办公楼，局长办公室比部长的还大；还建了网球馆，从法国进口的红土，不对外开放，只有五六个人打球。

国土部去年研究一个课题，认为现制度基本符合实际，完善就可以了。问题是现在靠完善已经解决不了这些问题了。

如何改？按三中全会指出的方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用。途径是所有者权利的代表要和管理者的行政监管的权力分开，一件事由一个部门来管。所有者权力和管理权力是平等的。

二是要有土地规划和用途管制。现在实际上没有用途管制，表面看很严，但是多头规划，一到底下就打架。政府今天批了规划，明天就申请去改，管得住吗？要由国土规划来统管，既管企业法人也管政府，政府没有权力随便改规划。

现在是部门规划，而部门规划的用途分类，标准都不一样。将来国家的规划体系应该只有两个规划，一个是国土规划，包括主体功能分区、城乡建设的空间分布及人口预测，再就是重大的生产力布局、国土整治，加上空间的交通网络体系。这是中长期规划。

国土规划最终要落到用途管制，落到每一宗土地上的用途。现在没有规划能够做到这一点。像土地利用总体规划，实际上就是一个指标分解。部门规划里真正可以用来实施管制的，一个是乡级土地利用规划，一个是城市规划，它的比例大概是500分之一到2千分之一。现在很多规划图，比例是20万或50万分之一，只能在某一个区域里做意向性的规划。

规划应由发改委新成立的自然资源部门来做，建设部门、农业部门都要参与，由国务院来牵头，人大批准。上升到法律层面以后，任何一个政府不管怎么变，都没有权利去改规划。