省部级一把手腐败特点、趋势和风险防控机制创新 （4）

四、省部级一把手腐败风险防控机制创新路径

1.改革权力配置机制

邓小平早就指出：权力过分集中就是不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。[4]数据显示，从案发职务、腐败职务、初次腐败职务比较分析，省部级一把手的权力最容易受到贪腐的“青睐”，谁掌控的公共权力资源多，公共权力运作的空间大，腐败的几率可能越大。地方党委政府、具有审批权限的中央部委和中央国企一把手腐败几率大；而人大、政协岗位较少，初次腐败人大政协岗位没有，见表6。在省市党政领导岗位腐败的有36人，占66.67％，说明省市党委政府权力较集中，容易滋生腐败。因此，必须改革一把手权力过分集中的领导管理体制和权力运行机制。建立“副职分管，正职监管，集体领导，民主决策”的权力运行机制，实行权力配置科学化，[5]分解“一把手”的权力和责任，限制权力边界，划清责任红线，全面推行一把手不直接分管人、财、物、工程招标等重大事项；实行重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等事项党委全委会集体民主决策，一把手末位发言制度，减少一把手对具体事务的插手干预，降低对班子成员晋升推荐权重；推行地方党委政府权力清单制度，依法公开权力透明运行流程，确保权力依照法定程序行使公开化、规范化。改革行政审批体制，进一步简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，大幅度减少政府审批事项和政府对资源的直接配置，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，解决中央和省级部门中管钱、管项目、管审批的部门及其一把手权力过大的问题，打破权力垄断，防止和克服国家公共权力部门化、部门权力一把手化的现象，最大限度抑制寻租机会和消极腐败现象。[6] 　　

2.创新监督体制机制　　

体制障碍是最大的障碍，机制缺陷是根本的缺陷。目前监督体制机制缺陷明显，一方面在于其权限过大而又缺乏有效监督，一把手往往独掌人事、财政和决策权；另一方面内部纠错和制约机制欠缺。[7]对位高权大的省部级一把手监督弱化、虚化，正如“牛栏关猫”、“纸笼锁虎”，几乎很难发挥应有的监督作用。据中国社会科学院调查：“75.8％的受访者认为，对党政一把手及其权力运行缺乏有效监督。”[8]数据显示，54例省部级一把手腐败案案发线索中，案中案牵出31例，占57.4％；中央巡视审计7人，占12.96％；群众举报6人，占11.1％；企业举报3人，情人举报3人，官员举报1人，前妻举报1人。从省部级一把手案件发现线索来看，比较重要的发现方式是通过审理在审案中发现新的线索，其次是中央巡视和审计，而依靠群众举报发现其腐败的效能毕竟有限，同级纪委监督几乎不起作用，见表7。真是上级管得着的看不见，同级看得见的管不着，下级管不着也看不见。现行党内监督领导体制是，省纪委书记是在省委书记领导下开展工作，省纪委书记难以监督省委书记。如河北省原纪委书记刘善祥立案查处程维高秘书李真时，与程维高发生冲突，结果被安排“病休”离开纪委岗位。31位省市地方一把手腐败官员，有15人是由党政一线退往人大政协二线，在失去重要权力保护下腐败才暴露。以往认为，举报是发现腐败案件主要线索，而一般群众对高官省部级一把手行为很难真正知情；即使知情举报也经常遭打击报复。如石家庄市建委郭光允举报程维高8年，遭遇劳教、开除公职。我国的司法系统是相对独立的，但省市司法工作总体上是由党的政法委员会协调指导，地方司法很难有效监督省市一把手。从目前看，真正能对省委书记起到监督作用的是中央和中纪委。2013年中央加大巡视工作力度，分两轮对20个省市、中央部委、企事业单位展开巡视，发现了6名省部级领导干部腐败线索，占2013年落马省部级干部的三分之一。因此必须创新纪委监督体制机制。一是改革党的纪律检查体制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，特别是查办腐败案件以上级纪委领导为主，减少同级党委对纪委查办案件的不当干预。实行中纪委管理省市纪委领导制度，省市纪委书记一律空降交流，省市纪委副书记选任由中纪委提名；强化中央部委、企事业单位纪检组派驻制，这样减少同级党委对纪委领导干部选拔任免的管制。二是推进中央巡视监督常态化。创新中央巡视工作长效机制，推进巡视监督常态化、规范化、科学化，加大对“三重一大”和生活圈、社交圈、重要节假日、个人重大生活事项的巡视力度，健全省部级一把手腐败预警机制。　3.健全民主选拔机制

数据显示，省部级一把手长期在一个省市或一个部门工作，容易滋生腐败；同时腐败后不易暴露，带病提拔现象较多。已查清的部委一把手20人，带病提拔的有8人(其中2人来自省市)，占40％；省市一把手27人，任职前腐败的16人，占59.26％。带病提拔的26人，来自省市推荐的有18人，占75％；部委国企推荐的有6人，占25％。任职后腐败又提拔的省市一把手有7人，部委没有。显然，省市一把手带病提拔远高于部委。按目前干部管理办法，省部级干部推荐权在省市委常委和部委党组，省市参与民主推荐的是工作圈较小的下一级厅级干部，这些人或因利益共同体不愿反映腐败问题，而一些知情者和普通民众根本没有机会表达意见。这就导致一个领导干部即便问题很严重，民众意见反映很大，不仅没被查出，反而继续提拔、重用。民间绰号也是民意，反映了干部的腐败行为，这种社会大众民意很难反映到中央考察组。如季建业被称为“季挖挖”，2011年季建业为了修建地铁，在南京市砍伐几十年的梧桐树，引来市民的广泛质疑和抗议；网民随之发起“拯救南京梧桐树”活动，响应者迅速超过万人。因此，要完善民主差额推荐选拔机制，实行社会民调和党内民主推荐权重制，即采取社会民意调查法，考察省部级干部人选工作圈、生活圈、社交圈，从民怨民谣中了解民意，民调权重占50％；实行党内干部民主推荐和党委全委会差额票决推荐制，组织推荐权重占50％，取消省市委常委会提名推荐制，限制省部级一把手在用人上过大的推荐提名权。实行差额民主选拔制，即1：3推荐考察，1：2中央政治局全委会票决，探索中央全委会票决省部级一把手的民主选拔机制。

4.加大干部交流力度

数据显示，一个领导干部长期在一地一单位工作，就形成了紧密的利益链和人情关系网，容易结成利益共同体，其腐败问题或隐藏很深不易暴露，或腐败了也不易查处；而调离后反而容易暴露腐败行为。从省部级一把手在省市或部委任职情况看，在一地任领导10年以下19人，占35.19.4％；在一个省市级四大领导班子和部委领导班子工作10年以上35人，占64.81％。在成长地就地提拔腐败的40人，占77.78％；外派的14人中8人主政10年以上，长期在一地工作49人，占90.74％。省市领导34人中29人在成长地提拔，占85.29％，4人待查，21人带病提拔，占70％；中央部委13人在本系统起家，10人带病提拔，占77％；显然，就地带病提拔的比例远高于一把手带病提拔55.32％的比例。23人调离原岗位后因腐败落马，占四成多。如张国光在沈阳市委书记、辽宁省长10年期间腐败，调任湖北省长后败露。因此，要加大领导干部交流力度，尤其是要加大异地提拔和跨部门提拔力度，凡在一省市领导四大班子和部委领导班子中任职10年以上一律交流调整；凡提拔的一律交流提拔。

5.完善干部管理制度

目前，中央先后下发了关于加强村党支部书记、乡镇党委书记、县委书记队伍建设的意见和《关于加强市(地、州、盟)党政正职管理的若干规定》，而缺乏单独针对省部级一把手的管理制度。现有的管理制度原则性多，可操作性少；正面规定多，处罚措施少；规范对象泛指多，针对“一把手”少；存在制度规定的抽象化和模糊化、制度的理想化、制度僵化与碎片化、制度不匹配不配套等[9]。因此，必须制定省(市)部(委局)党政正职管理制度体系，加大干部交流提拔力度，实行省市领导干部易地提拔、易地岗位交流和部委跨部门提拔制度；严格实行省部级干部任前任后审查、审计制度，省部级干部在离开某一岗位，或者在新任某一职务之前，中央纪委会同审计署对其本人及其相关人员进行仔细考察、审查，对其负责的部门或者分管的领域，进行彻底审计、审查。健全省部级领导干部工作家庭生活廉洁信息管理系统，严格推行领导干部家庭生活重大事项和财产公开申报制度；制定省部级一把手工作生活行为准则，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，实行官邸制，严禁裸官；设置干部生活作风一票否决高压线，凡嫖娼、包养情妇、婚外情、赌博一律开除党籍，撤销领导职务；严禁省部级干部退休后到企业兼职从事营利活动，防止其期权腐败；严格领导干部家属子女经商办企业规定；实行省部级一把手“三公”消费单独预算审计公开管理制度。

注释：

[1]本文数据均来自国家社会科学基金项目《从体制上治理“一把手”腐败问题研究》课题组数据库。

[2]吴海红.选人用人中的“带病提拔”：概念、类型及治理对策[J].中共天津市委党校学报，2012，(6).

[3]乔德福.一把手特权现象困局及其破解路径[J].理论探讨，2014，(2).

[4]邓小平.党和国家领导制度的改革[M].//邓小平文选(第二卷)：328—329.

[5]乔德福.一把手特权现象困局及其破解路径[J].理论探讨，2014，(2).

[6]新华网北京电.中央纪委研究室：深化改革要体现惩治和预防腐败要求[EB/OL].中纪委监察部网站，2014-02-06.

[7]公婷、吴木銮.我国2000-2009年腐败案例研究报告[J].社会学研究，2012，(4).

[8]李秋芳.反腐倡廉蓝皮书——中国反腐倡廉建设报告[M].社会科学文献出版社，2012：28.