【案例】“罚款指标”背后暴露考核机制问题（4）

因此，在一些经济税收欠发达的地方，罚没收入、行政收费等非税收入在财政收入中占有相当大的比重，在交通、路政等行业还是行政罚款密集的洼地，比如对屡治不绝的超载，一些地方甚至将超载执法执罚“打包”。

“罚款指标”再证执法经济刚性。这扭曲了罚款作为管理手段的本义，使得行政执法在一定程度上背离了公共管理的基本伦理，执法者和部门是唯一的受益者，使得被管理者的行为仅仅是满足职能部门的利益诉求，不再理会公共秩序的普遍要求。

根治执法经济对行政管理的绑架，除了进一步改革财政预算管理体制，防止罚款创收被当成层层加码的刚性指标之外，更重要的还要推进行政执法管理改革，一方面是逐步转变职能，精兵简政，把更多与公众普遍利益相关的管理，归位给司法途径调节，建立利益制衡的调节机制，逐步改变大量依赖行政管理调节社会关系的单一模式，向法制社会过渡；另一方面要完善对行政执法的监督，固化行政执法的自由裁量权，增强行政执法的透明度，增强行政执法的社会公信，约束执法权力，避免执法成为管理对象的负担。

【启示与思考】

对于“罚款指标”，我们实在不陌生，太多的执法部门有之。2009年，公安部强调，公安机关交通管理部门在执法时要坚持教育与处罚相结合，坚决杜绝给交警下达罚款指标。当时迎来一片叫好声，这至少从表面上看，交警的“罚款指标”已经消失了，但实际操作上可能还会不同程度存在。多年以来，罚款指标却屡禁不止，而且除了公安部门，工商、交通等相关部门也多有涉及。为什么一个不合情、不合理甚至不合法的事情，能一而再、再而三地出现呢？

分析原因，其深层次问题有两个：一是相关法律规定不够统一和明确。公安部门禁了，工商部门却还在下达罚款任务，《道路交通安全法》有了明文规定，工商局却不受这项法律的约束。因此，尽快建立统一、明确的相关法律规定，严禁下达罚款指标，并且明确违规单位的法律责任，已经迫在眉睫。

二是从体制的根源上来讲，一方面罚款指标背后是考核机制问题，比如一些地方和部门，将罚款额与工作表现、业绩等挂钩，这必然导致一些单位和执法人员存在“执法就是罚款，罚款就是执法”的错误观念；另一方面，罚款指标背后有着罚款经济的驱动。比如一些地方的执法部门，其相关经费仍然需要罚款返还来支撑，执法人员工资福利与罚款额挂钩，而协助执法人员的工资收入更是严重依赖罚款，这也驱使执法人员和单位，将罚款作为执法的首要目的甚至是惟一目的。因此，从体制上谋求改变，才有望真正杜绝罚款指标的问题。

任何权力都容易被滥用，而权力的滥用只在这种权力受到有效约束时才会停止。

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