部门利益法律化主要体现在法律起草的主导权上

前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,首次分组审议了立法法修正案草案。

为健全法律草案的起草机制,草案增加规定,全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律案,可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。

审议中,一些常委委员和列席会议的全国人大代表提出,人大应主导法律草案起草工作,防止部门利益法律化。

不应限制人大起草法律

冯淑萍委员说,本法规定行政法规由国务院组织起草,但没有明确规定法律的起草部门。目前一般由提出法律案的机关进行起草。草案增加的健全法律起草机制的规定,是一个进步。但草案的规定容易被误解为只有涉及综合性、全局性等事项的法律案才可以由有关的全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草,实际上限制了有关专门委员会的起草权。建议作进一步修改。

姚胜委员说,不仅综合性、全局性等事项的法律,有关专门委员会和工作机构可以组织起草,不是综合性、全局性的,有关专门委员会和工作机构也可以组织起草。

郑功成委员说,草案新增的条文很好,但规定“涉及综合性、全局性等事项的法律案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”不妥。人大要主导立法,人大起草法律的任务会越来越重,修改法律已成为新常态,人大组织起草法律草案也会成为新常态。如果将人大有关机构起草法律案明确局限在“涉及到综合性、全局性”等事项上,就意味着剥夺或限制了立法机关的法律起草权。

“实践中由人大组织起草的一些法律并不是综合性、全局性的。”郑功成举例说,当年全国人大财政经济委员会组织起草的证券法,就显然不是综合性、全局性的,类似现象还有许多案例。如果加上“综合性、全局性”这样的定语,就把人大的手脚缚住了。因此,该定语可以删掉,直接规定人大专门委员会及工作委员会可以提前介入行政部门起草法律中,也可以组织起草,这样就可以逐渐走向人大主导立法了。

吴晓灵委员说,在立法过程中,法律起草的主导权是非常关键的,一旦一部法律或修改法律案已经起草好了,提交常委会会议或全国人大法律委审议时,很难作颠覆性修改。所以,在人大立法中,应该是人大专门委员会或者是工作机构来主导法律的起草。主导并不意味着所有的事情都要亲自去干,而是由人大专门委员会和常委会工作委员会来组织起草小组,人力不够、知识不足,可以吸收社会力量和政府机构的专家参加。但是起草小组组长是专门委员会的同志和工作委员会的同志,这就在不同意见的取舍方面体现了主导权。现在社会上诟病最多的就是部门利益法律化,主要体现在法律起草的主导权上,自己给自己立法,怎么能够立好?所以,应把人大有关专门委员会、常务委员会工作机构主导法律案的起草这件事情规定明确,提前介入应作为例外情况。