褚晓路：着眼于用法的需要搞好立法（2）

着眼法治体系的整体完善搞好立法，解决好“为什么立法”的问题

当前，执法领域“有法不依、执法不严、违法不究”问题较突出，从源头上查找，不少问题与立法有关。如有的法律法规较注重规定执法者的权力，但对其如何规范履行执法职责和违法责任规定得较少，忽略了执法相对人的权利；有的法律规范较为笼统，不便于操作和运用，容易产生歧义等。应深入研究建立法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系对立法工作提出的要求，在立法环节为执法、用法和保障法律实施提供更加准确、周详，更具有可操作性的依据。有两个方面需加以重视：

引领和跟进行政体制改革的步伐，及时完善行政组织和行政程序法律制度，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，实现职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。切实做到习近平同志所要求的“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”。

为切实实现权责统一、“有权必有责”提供充分法律依据。目前一些法律法规实施不够好，关键是执法者责任不落实，出了不作为、乱作为之类问题无法追究。应根据各类不同权力运行的规律和特点，在各个执法环节上设定行为规范，完善监督程序制度，建立职权职责体系，提供监督依据，做到执法权力运行到哪里、监督就跟到哪里。对长期以来存在的政经、政社关系不顺、决策权和执行权不分、上下级责任“一般粗”等问题，也应重视通过立法来解决。

着眼严格执法的需要加强配套制度建设，解决好“法怎么落地”的问题

各个执行机关的配套规范性文件和工作制度虽然层级较低，却是立法的重要延伸和补充，往往是执法中直接运用的具体规范。如果政府规章和其他规范性文件能做到既与法律法规一致、又周详严谨地规范执法行为，对严格执法无疑是一大保障和促进。目前，执行单位的一些配套规范性文件的制定长期拖延或质量不高，导致法律法规不能“落地”，在一定程度上存在“立法白条”现象，应重视解决。如，一些部门行政处罚中的自由裁量权长期得不到基准制度配套，自由裁量的范围、种类、幅度不明确，导致执法中的随意性，人民群众和企业反映较强烈。

在搞好人大立法的同时，重视发挥好法律制度建设其他层次的功能。要健全配套规范性文件的制定衔接和跟踪机制，统筹安排新制定、修改法规的配套规章与法规草案同步起草，在法规通过后同步出台。对人大立法时未要求配套、但实施中需要制定实施细则的，政府及其部门也应该根据法律法规的原则性规定主动配套。

人大立法中应尽量减少授权，能直接规定的，就不要交给执行机关去配套。

执行单位的制度建设要着力细化法律法规的各项规定，同时着力体现和落实法的控权性。特别是要按四中全会要求建立完善行政处罚中“自由裁量权”基准制度，制定自由裁量具体的操作标准，使其运用变得相对不“自由”。