集体建设用地入市流转的几个问题（2）

集体经营性建设用地的收益分配

1．关于集体经营性建设用地入市的收益。一是集体建设用地入市的增值要归公。从理论上讲，只要农用地转为建设用地，不管是国有的还是集体的，只要用途发生变化就要向政府缴纳土地增值。这是因为规划管制对土地的财产价值产生影响了。这与产权没有关系，规划是全覆盖的，不管是集体土地还是国有土地，只要规划用途变更了就应该缴纳增值，这才是公平合理的。这是为了解决公平的问题，从规划来说，集体建设用地想增值的话，就可能要进行更大区位的组织平衡。二是交多少？现在都说不清楚应该交多少，所以说要试一试，看看该把标准定多少钱。要建立一整套的统一的增值归公制度，只有这样，所谓的集体建设用地才能与国有土地同权同价。同权同价是相对的，假如说两种土地是相连的，一块是国有的，一块是集体的，现状又一样，规划的用途也一样，推向市场的话，交了税费之后，它们的收益应该是一样的。

2．关于集体经营性建设用地入市收益的分配。进行改革，就会引起变革，引起变化，流转收益变化自然而然地引起征地补偿的变化，征地补偿的变化很可能是征地补偿要向集体建设用地的流转收益靠齐，意味着将来与国有土地征收补偿要平等对待。要从法律上解决现在集体土地征收补偿办法和国有土地市场的征收补偿办法。在使用权的性质上来说，集体建设用地可以说和国有的划拨土地是不一样的。但是现在总量的建设用地和国有的划拨土地应该是一套补偿办法，不能说是国有土地，房价涨了补偿就涨了，是集体的地上房屋，集体土地补偿就是农产，这也要产生办法，应统一起来。农用地不管是国有的还是集体的，就一套补偿办法，建设用地国有的和集体的，只要使用权的性质相同就应是一套补偿办法。

关于产权调整问题

要把产权和建设用地分开来看，权是权，物是物。现在的情况，集体建设用地和宅基地使用权就是分开的，这是没有问题的。宅基地使用权就是不能流转，这是没有问题的，这个法律制度本身没有错。但是，这并不意味着宅基地和集体建设用地不能入市、不能流转。集体建设用地的使用权和宅基地的使用权要进入市场，就必须要在产权上实现集体建设用地使用权升级，升级为出让土地使用权。国有土地调整的就是国有土地出让使用权。将来在法律上也应设立一种集体建设用地土地出让使用权，所有权是集体自己的，但是使用权不是自己的。在所有权问题上，中央明确提出了要坚持集体所有权不变，这是改革的底限，意味着可以入市，但不要去调整所有权。今后要改革试点的话，明确了可以搞的，意味着将来集体建设用地会出现集体土地的出让权和收益权。从产权改革的角度来说，所有权可以不一样，但是使用权上应并轨。

关于市场监管的问题

大家担心集体经营性建设用地入市后，村干部把土地占用了，这就需要市场的监管。就是说集体经营性建设用地和国有土地一模一样的，通过同样的渠道，同样的监管，和国有土地不一样的是前期环节，因为主体比较特殊，但是一旦要进入市场，后面的环节是一模一样的。比如要入市，必须到统一的有序市场上，要求招拍挂的要招拍挂，需要批准的要批准，规划许可都是一样的，这样才能防止一些问题。特殊的地方是前期要经过大量工作，可以村民自治，制定出让方案，和国有土地是一样的，根据规划的许可条件，把这个规划的一些类别纳入出让方案，政府批准之后再到土地交易部门招拍挂。这个村的地，政府带头，全程监管，卖了多少钱，该交多少税费，交了之后怎么办，这个钱怎么管，纳入村民财务管理，要有一套制度。

关于试点和修法的问题

中央提出了搞三年试点，通过试点把一些关键性的问题细化，再考虑修改《土地管理法》。《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让和用于非农业建设。用于建设用地的一般是国有土地，集体建设用地是不能入市的，实际上《土地管理法》对征地的范围进行了界定。如果修改《土地管理法》就要考虑缩小征地范围，缩小到什么程度，这牵扯到国防、教育等问题，实施城镇规划也很难，这是很大的问题，有很多争论。如果要流转，将来城市建设怎么搞？把征地范围缩小的话，集体建设用地流转的空间就有了，可能配套出台一个《集体建设用地流转管理办法》，或者是与《城镇国有土地出让转让暂行条例》相当的一个文件，支持集体建设用地流转管理，这样可以进行规范。

（作者系中国社科院农发所农村政策研究室主任、研究员）