规范而不是否定行政裁量权

十八届四中全会决定强调，依法治国“必须以规范和约束公权力为重点”。值得一提的是，权力结构集中本身带有天然的非透明性和自由裁量性，容易助长腐败；行政主导的立法过程以及行政法规和规章的肥大化势必导致进一步增大行政的自由裁量权。因此，行政改革的聚焦镜头应该精准地锁定在裁量规制上。四中全会一系列行政改革措施，正是要通过权力清单、流程透明、信息公开、责任追究、绩效考核等一系列改革设计限制行政裁量。

然而我们同时也要清醒地认识到，行政部门不可能没有裁量权。没有裁量，就可能失去灵机应变的弹性和优化选择。没有裁量，也就会没有作为，没有效率。关键的问题在于怎样才能通过对裁量的适当制约，在效率与公正之间达成某种适当的平衡关系。

当下，尽管存在集中力量办大事的组织优势，成果也很显著，但从有限资源的最大限度动员和运用的角度来看，实际上行政的效率性未必很突出。首先，各级行政机构的权限不清楚，所以能量释放的范围和程度也是伸缩自如的，这种投放行为的主观任意性很容易造成浪费或者懈怠。其次，政府的权力延伸很大，可以调配的资源也似乎是无限的，所以政绩与成本之间的比例很容易失调，甚至出现所谓“内卷化”效应，导致社会财富流失到私人金库里或者不断自我消耗。反腐败运动所揭示的惊心动魄的事例其实已经证明，我们既存的行政模式并非效率本位。同时，不少行政官员的行为方式也不存在明显的“专业化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。在圈子化的状况下，行政决策主体互相勾连在一起，活动过程不透明，基于独任制的问责压力很难产生。

为了提高效率，我们在改革开放时期采取的对策是促进部门之间、地方政府之间围绕政绩（主要表现为GDP增长）进行竞争，并把比赛结果与仕途晋升以及实惠扩大相挂钩，使得各级干部和社会有了比较确定的行为预期，可以进行框架性预测，因而政绩竞争机制得以持续发挥作用，这就出现了利益驱动型的行政格局，充满能动性。当然其代价则是较为严重的腐败。在大力反腐背景下推进的行政改革，理所当然地要克服行政官员过度恣意的能动性，强调规则和责任，甚至对行政裁量进行一些矫枉过正的规制。例如，针对圈子化导致的部门利益至上和地方利益至上的偏颇，有必要适当加强顶层的决断权。又例如，针对行政干预过度的偏颇，有必要大幅度减少审批事项，压缩权力清单，加强司法规则的作用。诸如此类的举措都是事出有因、持之有据的。

但是，我们必须清楚地认识到，现在的行政固然存在着公平问题，同时也存在效率问题。因此，不能简单地提出公平高于效率的主张，而应该把效率与公平密切联系在一起。特别是要防止这样的状况：领导干部为了回避责任风险而不作为，行政机关也因为怕被人指控而变得墨守陈规、死气沉沉。四中全会决定强调行政机关“要坚持法定职责必须为”，“勇于负责、敢于担当”，“坚决克服懒政、怠政”，可以说也是有鉴于此。

坚持法治原则，并非全盘否定行政裁量权，而要适当规范行政裁量权。为此必须合理设计裁量的程序要件，明确规定裁量的实体标准。不难理解，尽早制定行政程序法以及健全政府信息公开制度就是依法行政的题中应有之意。与此同时，还应在行政管理过程中确立服务型政府的观念，让公民从公共物品消费者的角度对行政事业进行审视和评估，从而在监控行政裁量的同时提高行政效率。

（作者为上海交通大学法学院院长）