中国共产党依宪执政论析（4）

四、完善依宪执政制度

进入新世纪以后，国际局势发生深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种矛盾错综复杂。我国改革发展正处在关键时期，社会利益更加多元化，新情况新问题层出不穷。在机遇和挑战并存的国内外条件下，必须高扬和传承中国共产党人的宪法观，坚持依宪执政的理念，只有这样才能保证执政党在变幻莫测的历史进程中方向明确并走在时代前列，在建设中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。

要落实依宪执政，必须全面实施宪法，使宪法具有生命力。换句话说，得不到有效实施，宪法就没有生命力。因此，宪法理念的树立，必须从宪法实施着手，坚决维护宪法和法律权威，摈弃一切形式的“宪法虚无主义”影响。

首先，执政党要毫不动摇地坚持依宪治国理念，彻底摈弃治国理念上的“人治”观念。现实中有些党的机关和领导干部，口头上虽然也在喊“依法执政”、“依法行政”，但在具体的政策制定和推动法治方面仍习惯于人治，以人治代替法治，或者以人治推动“法治”，沉迷于法外特权，这些都是严重缺乏依宪治国理念的表现。执政党应坚持宪法原则，从国家发展战略高度落实依宪执政的具体措施。

其次，高度重视宪法实施，完善宪法监督机制与程序，正确认识违宪审查制度的功能，采取有效措施纠正各种违宪现象。在一个长时期里，我国的执政方式以党的政策和决定为重要行为依据，没有充分认识到违宪审查制度对国家稳定、执政基础的合法性以及利益的合理协调等方面发挥的作用。有人把违宪审查功能与依宪执政对立起来，认为如果坚持违宪审查，则对党的执政地位构成挑战。目前，宪法实施效果不尽如人意，其原因是多方面的，当中重要原因之一是对违宪审查制度的功能仍存在着严重误解。对此，四中全会提出完善宪法监督机制的具体措施，强调全面实施宪法的重要性，并通过设立国家宪法日和宪法宣誓制度，强化宪法权威，提高宪法意识，为依宪执政提供制度保障。

再次，切实贯彻“党在宪法和法律范围内活动”原则。实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，党既要“依宪执政”，又要“依法执政”，二者互为表里，都是党执政的基本方式。我们在实践中既要坚持两者的统一性，同时也要分析两者在性质、功能与表现形式上存在的区别，始终首先坚持依宪执政的基本理念与目标。执政党在执政活动中可以规定适用于党内的各种规范，以调整党内活动。包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一是“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”。党章规定的“党必须在宪法和法律范围内活动”原则是作为党内最高法规的党章的基本原则，同时也是宪法最高法律效力在党内法规体系中的具体表现。换言之，与宪法和法律相抵触的任何党内法规都至少是不恰当的因而应当是无效的。而判断党内法规是否与宪法和法律相抵触的根本标准是宪法规范，即已形成的宪法规范是确定的、统一的尺度。法治国家建设要求无论中央还是地方各国家机关都依据宪法授予的职权履行自己的职责，凡宪法没有授予的，就不得行使。从过去的实践来看，作为执政党的中国共产党在执政活动中，在处理同各国家机关(包括地方各国家机关)之间的关系时，容易出现以党代政、损害宪法权威的现象，这需要在今后的理论与实践双重探索中切实予以解决。

在执政活动中，党通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施党对国家和社会的领导;通过科学的制度设计支持、保障各国家机关依法行使自己的职权。党在执政活动中，应养成宪法思维，善于按照宪法精神来观察、分析和解决社会问题，所制定的政策应能够符合最广大人民的利益要求。

当然，要真正从依照法律治理国家，转向依照宪法治理国家，进入依宪治国的阶段，需要从完善监督程序入手，设立专门的宪法监督机构。笔者认为在目前的情况下，成本最低、最具可行性的一个方案就是增设具有专门委员会性质的宪法监督委员会，并把法工委的法规审查备案室调整为宪法监督委员会下设的工作机构，明确其工作职责与程序。这是落实四中全会有关宪法监督制度的有效举措之一。

第四，进一步提高党的领导干部的宪法意识，把宪法教育制度化。从国家领导人到普通干部都应尊重法律、尊重宪法，养成尊重规则的氛围。领导人在讲话中多引用宪法和法律的规定;对宪法和法律明确规定的制度，不宜做个性化的阐述，更不能做与法律规定不同的表述;在各种执政行为场合，不可以离开宪法和法律信口开河、随意乱说。领导干部要以身作则，让群众真正相信法律，逐渐减少信“访”不信“法”的现象。四中全会进一步强调法治教育，特别是公务员宪法教育的重要性，提出“完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”[1]。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。

总之，宪法作为国家根本法体现了国家共同体的价值观与共识。宪法没有权威必然“误国”。因此，今后我们需要继续凝聚社会共识，重建社会信任，普及宪法知识，充分认识依宪执政对国家治理现代化的重要意义，积极发挥宪法在建设社会主义法治国家进程中的作用。

　　注释:

[1] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议. 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]. 北京:人民日报, 2014-10-29，(01).

[2] 习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N]. 北京: 人民日报, 2012-12-05, (02).

[3] 习近平. 在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N]. 北京: 人民日报, 2014-09-06, (02).

[4] 韩大元. 宪法学[M]. 北京: 高等教育出版社, 2006: 412.

[5] 俞可平. 依法治国必先依法治党[J]. 武汉:学习月刊, 2010, (3): 9.

[6] 谢方意. 政党执政能力与合法性相关研究——从政治学视角[J]. 杭州: 中共浙江省委党校学报, 2006, (1): 56.

[7] 殷啸虎. 论依宪执政的内涵及其完善[J]. 上海: 东方法学, 2008, (5): 21.

作者简介：中国人民大学法学院教授。