李林：全面推进依法治国是一项宏大系统工程（2）

三、坚持党领导立法、保证执法、

支持司法、带头守法全面落实坚持依宪执政和依法执政，是全面推进依法治国的必然要求，是我们党领导和执政的基本方式。习总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”这就把法治与我们党和国家的现代化建设和深化改革事业更加紧密地联系起来，提到了一个前所未有的战略地位和政治高度，表明我们党不仅从思想上和政治上实现从革命党向执政党的根本转变，而且从治国方略和执政方式上，全面推进从过去革命党主要依靠运动和行政手段管理国家和社会，向现在执政党更多依靠宪法法律规范和法治方式治国理政转变，更加自觉地坚持民主执政、科学执政和依法执政、依宪执政转变，更加主动地向推进国家治理体系和治理能力现代化（主要是法治化、民主化、科学化和信息化）转变，用依法治国基本方略和法治基本方式进一步巩固我们党的执政地位，夯实我们党的执政基础，提升我们党的执政权威。《决定》进一步明确提出，依法执政，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。 党要用法治思维和法治方式推进依宪执政和依法执政，切实做到领导立法，保证执法，支持司法，带头守法。

全面推进依法治国，绝不是要削弱，而是要加强、巩固和改进党的领导。依法执政，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。因此，全面落实依法执政，必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

加强党对立法工作的领导，应当进一步完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《决定》提出，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。加强党对执法工作的保证。《决定》提出，应当在深化行政体制改革和推进法治政府建设进程中，切实做到各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。加强党对司法工作的支持。《决定》提出，各级党政机关和领导干部应当支持法院、检察院依法独立公正行使职权。从制度上支持司法机关依法独立行使职权，应当建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。党的各级组织和共产党员要带头守法。《决定》提出，各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

四、坚持科学立法、严格执法、

公正司法、全民守法协调发展习总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中解释说，全会决定起草突出了5个方面的考虑，其中第3个方面就是“反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署”。《决定》把法治建设的四个基本环节统筹起来考虑和做出顶层设计，充分体现了“全面推进”而不是“分别实施”依法治国的战略意图，有利于法治建设事业的整体协调发展。

（一）科学立法是全面推进依法治国、完善法律体系的前提条件

我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我国法治建设取得的重大成就。但是，我国立法工作中依然存在着“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，存在部分法律制定出台后不能用、不管用、难执行、难适用、难遵守，个别法律甚至形同虚设。

导致这些现象的原因在于：一是重立法数量轻立法质量、重立法效率轻立法民主、重立法形式轻立法实效，甚至将立法当作政绩工程，只管立法不管法律是否能够有效实施。二是存在行政部门主导立法、特殊利益群体牵制立法、国外大公司财团渗透立法等现象，在一定程度上影响了立法的公正性、权威性和公信力。立法过程中“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的问题依然存在，一些明显带有部门或特殊集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化。三是公民和立法利害关系人参与立法的体制、机制、程序、多样性、有效性、常态化等与民主立法的要求还有相当差距，立法参与、立法争论、立法博弈、立法妥协等不够充分，公民大众和社会组织在立法过程中常常成为“立法弱势群体”，导致有些立法难以充分反映和体现民意。四是存在“消极立法”、“被动立法”、“和稀泥立法”、“避重就轻立法”等现象，立法主体不敢、不会、不愿用立法重器在问题矛盾的难点或焦点上砍一刀，以致给严格执法、公正司法和全民守法留下瑕疵和隐患。五是立法观念、立法体制、立法规划、立法程序、立法方式、立法技术、法律体系等的科学性需要进一步加强，立法决策与改革发展重大决策的紧密结合需要进一步加强，完善法律体系与强化法律实效的紧密结合需要进一步加强。六是近年来人大代表在选举、构成、素质能力、行为方式、利益诉求、政治伦理等方面出现的新变化新情况，使某些地方立法在坚持立法为民、体现党的主张与人民意志相统一等方面呈现复杂情况，“立法腐败”的苗头值得警惕。七是地方立法权限不平等，除“较大的市”以外的其他地方政府缺乏地方立法权，难以通过立法方式解决地方发展中的特殊性问题。八是立法备案、裁决、审查制度运转不理想，立法监督机制不健全，立法冲突现象比较普遍，影响法律适用与立法权威。

推进民主科学立法，必须着力解决这些问题。《决定》提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

应当按照《决定》的要求，着力落实好以下改革部署：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据；明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权；加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化；健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，广泛凝聚社会共识；完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决；加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。