中国社会保障改革的机遇、挑战与取向（5）

（三）大规模的人口流动与就业的灵活性、高流动性不易应对

社会保障的卓越功能，是以确切的制度安排来化解人生中不确定的生活风险，并为全体人民提供稳定的安全预期，而最有利于社会保障制度运行的对象群体是正规就业者、安居乐业者。然而，在中国快速工业化进程中，由于受到传统户籍制度以及附加在这种制度之上的相关制度的束缚，加之现行劳动就业制度存在着不平等缺陷，不仅出现了大规模的人口流动现象，而且这种人口流动现象又以劳动者的高流动性为特征，就业的灵活性与人口迁移的频繁性，致使社会保险的异地衔接及权益维护难以得到保障，社会救助制度亦不能有效伴随，以地域为条件的相关福利制度安排也往往将流动人口排斥在外。

中国现在的流动人口规模在2-3亿之间，主要是以农民工为主体，但也包括处在流动状态的农民工家属与拥有城镇户籍居民身份的异地流动人口。是让社会保障制度追随流动人口不断转移接续，还是降低人口流动性、促进安居乐业来适应社会保障制度，是一个需要决策者仔细权衡的政策选择题。但毫无疑问，数以亿计的人口处在不稳定的流动状态，对任何国家的社会保障制度而言都是重大挑战，因为它要社会保障制度在如此广阔的地域空间、如此规模的群体之间实现利益调节与利益平衡，还要保持制度的公平性与可持续性，这是对制度设计者智慧的重大考验。

（四）体制性障碍造成的路径依赖不易突破

在这方面，既有计划经济时代遗留的体制性障碍，又有改革开放30多年来形成的新的体制性障碍。

计划经济时代遗留的体制性障碍如城乡分割、地域分割的户籍制度，虽然在加大改革力度，但要真正削减附加其上的各种社会保障待遇及相关权益并非易事，农民工即使在城市有稳定的工作岗位与住所也无法获得与本地居民同等的福利权益，即表明计划体制下户籍制度的影响根深蒂固，而隐藏在背后的其实是本地人口与流动人口之间的利益之争。还有与社会保障相关的管理体制，虽然经过几次重大改革，但仍然带有计划经济时代城乡分割、官民分割、群体分割的传统痕迹，并直接牵制着社会保障制度的整合，如医疗保险制度就仍停留在人力资源社会保障部门与卫生部门分割管理城乡医疗保险制度及其经办的状态，继续付出着不必要的代价。再如对机关单位、事业单位、企业单位、社会组织等的身份认定，亦具有计划经济时代的遗迹。

改革开放以来的渐进改革，30多年来形成的利益格局同样形成了新的路径依赖。例如，在就业领域中，计划经济时代城镇劳动者都是体制内人员，同工同酬是劳动政策的基本目标，其他各种政策也大多具有普遍适用性，而现在则普遍出现了同一用工单位多种用工方式并存，有所谓体制内人员与体制外人员或者有编制人员与无编制人员，以及固定工、临时工及劳务派遣工、借调工等等，其实质就是将人分为若干等级，同工不同酬、同制不同权的现象甚为普遍。还有事责与财权不相匹配的财税体制，以及官民分割的福利体制等。这些新的体制性障碍因为涉及到相关群体的重大利益，牵涉到国家机关特别是政府部门的职责与权力匹配，牵涉到各个单位的社会成本负担，往往积重难返，形成强劲的路径依赖，矫正起来绝非易事。

（五）现行社会保障制度存在的缺陷不易矫正

中国选择的是渐进改革的道路，社会保障也依循着试点先行、渐次推进的策略。这种渐进改革的优点，是可以通过局部地区的社会保障改革试验来总结经验，同时不断修订改革方案中的不足，避免出现重大失误，也让改革对象有一个逐渐适应新型制度安排的过程，并减少改革可能遇到的阻力。中国社会保障能够进行全面而深刻的制度变革，同时维系着国有企业改革的推进和国民经济的持续高速增长，还保持了整个社会的基本稳定，与渐进改革的路径选择有正相关关系。然而，这种渐进改革所产生的效应却是相当复杂的。以企业职工基本养老保险改革为例，1995年国务院出台统账结合型养老保险指导意见并同时拿出两个试点方案供各地选择或修订，迄今坚持了用人单位与参保者个人分别缴费的责任分担机制，但修订了社会统筹与个人账户的结构、调整了养老金待遇计发办法，还经历了管理体制从多部门分割管理到一部门集中管理、经办机制从一度滥化的行业统筹到归口属地管理的变革，改革的过程所表现出来的就是一个长期的不断试错的过程，这一制度迄今仍然无法真正成熟、定型，却又形成了新的、失衡的利益格局，正在影响着整个养老保险制度的健康发展，并波及到整个社会。再以企业职工医疗保险改革为例，1994年之前是各地自主进行劳保医疗制度改革探索，1994年国务院出面主导江苏镇江、江西九江的医疗保险改革（简称“两江医改”），同时允许海南、深圳等地同步进行改革，各地涌现出各种各样的医疗保险改革“模式”，20年来坚持了社会化改革方向和用人单位与参保者个人缴费的责任分担机制，同时经历了从统账结合到统账分离、从企业职工单独改革到机关事业单位也一并纳入的调整进程，迄今仍处在城乡医保制度逐渐整合而管理体制、经办机制仍然分割的试验性状态，这种状态不仅让相关行政部门与经办机构处于目标不明、业务纷争、效率受损的处境，而且也导致了重复参保、资源浪费以及医保治理中的一系列问题。最低生活保障制度作为20世纪90年代末建立的新制度，亦从覆盖城镇居民到覆盖农村居民、从只负责最低生活救助到逐渐扩展到其他方面、从只强调申请者的家庭人均收入指标到兼顾申请者的家庭财产结构，同样走过了一条不断修订完善之路，迄今仍然需要进一步整合。其他社会保障项目同样都经历了或正在经历着渐进改革的进程。［7］

上述事实表明，尽管渐进改革的策略具有历史的合理性，但客观而论，这种策略同样有着历史的局限性。因为社会保障制度的核心使命与卓越功能，就是以确定的制度安排来应对不确定的人生风险，只有制度定型才能解除人们的后顾之忧并提供稳定的安全预期，如果这一制度总是处于试验性的改革状态，其本身的不确定性就会造成制度公信力下降，同时增加人们的不安全感与焦虑情绪，当前社会各界对社会保障领域的批评甚至不满，就与总处在试验状态的改革方案结构缺失、改革不同步及过度追求创新而不能理性地走向成熟、定型密切相关。一方面，试点先行的前提是“摸着石头过河”，是在并不十分明了改革目标指向的条件下自下而上推进的改革试验，它既不可能有清晰的先进理念指导，也不可能有系统的、整体的、协同的顶层制度设计指导，而是属于“边施工、边设计图纸”，加之受地区发展不平衡、城乡分割且差距巨大等宏观环境因素的制约，在这种基础上建构的社会保障“大厦”必定属于地基并不规整甚至存在质量问题的“工程”。长期试点意味着长期“摸着石头过河”，结果可能是长期处于无所适从的境地。另一方面，试点先行中由于缺乏中央政府的有力统筹，实践中表现出来的就是地方创新过度，同一制度安排在各地的改革方案五花八门，许多方案都是基于地区分割、群体分割或者局限于当时的情形出发，从而表现出相当大的随意性，甚至有的改革方案因人而异，因当地领导人变换后改变态度或主张而异，这种改革创新的随意性正是社会保障作为一种稳定机制的“大敌”，其实践后果就是为当前推进制度整合制造了重重障碍，导致时至今日还处于各种制度无法真正成熟、定型。更为重要的是，持续20多年的试验性改革，已经形成了新的失衡的利益格局，并滋生了新的社会矛盾。例如，养老保险改革的不同步与地区分割，医疗保险的城乡分割与经办乱象，社会救助的群体分割与各种救助待遇的简单叠加，社会福利服务的官民分割，以及隐藏在这些制度背后的责任不清、权益不公等等，已经引起了诸多负面反映，批评之声不绝于耳，这表明优化现行制度安排具有紧迫性，而要真正矫正现行制度安排中的缺陷与不足，必然需要重新调整利益格局，以往的实践经验证明，这种利益调整绝非易事。

综上可见，中国社会保障改革所面临的困难是显而易见的，要妥善应对上述挑战特别需要理性、智慧、勇气与魄力。