中国社会保障改革的机遇、挑战与取向（6）

四、中国社会保障改革的合理取向

在新的时代背景下，急切需要立足全局与长远，从宏观视角实现对中国特色社会保障体系的科学规划、合理设计。

第一，需要尽快开展社会保障体系建设的顶层设计，妥善处理好社保体系内部各系统之间、经济保障与服务保障之间、多层次之间的关系，这是整个制度体系走向定型、稳定、可持续发展的前提条件。有如下几方面的工作急切需要做好：（1）需要尽快统筹社会保障体系内部各系统之间的关系。如社会救助、社会保险与社会福利之间的职能分工、结构比例及相互衔接迄今仍然缺乏明确的更高层次的设计，导致了三大政策体系在实践中出现功能紊乱，进而导致相关制度安排顾此失彼或厚此薄彼，直接影响到了整个社会保障体系的综合效能发挥。（2）需要合理调节经济保障与服务保障的关系。现行制度安排一直表现出重经济保障轻服务保障的取向，它使公众对养老金增长抱有不切实际的过高期望，而在养老金持续增长过程中却又缺乏必要的老年服务等各项基本公共服务，而服务保障更能够体现社会公平与共享原则，也是化解公众焦虑的良药。（3）需要妥善处理基本保障与其他层次保障之间的关系。现在重基本保障、轻其他层次保障的制度安排取向，既使基本保障层次压力持续扩张，也挤压了补充保障层次的发展空间。例如，政府对灾后重建包办过多，就直接抑制了市场机制（商业保险）与社会机制（如慈善公益）发挥作用；养老保险补贴太多则直接影响了老年服务体系的建设及其对市场与社会资源的撬动；等等。因此，中国社会保障体系的顶层设计不能只有单项制度安排（如养老保险）的顶层设计，而是特别需要有超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划，通过这一规划来明确各项社会保障制度的功能定位，再在此基础上寻求各项社会保障制度深化改革的方向与具体方案，这是服从并服务于社保体系长远发展与国家全局的必要举措。

第二，优化基本养老保险、基本医疗保险、社会救助及老年服务体系建设等基本保障制度已成当务之急。养老保险、医疗保险、社会救助、老年服务是中国特色社会保障体系的骨架性制度安排，这些制度的优化与定型，不仅决定着整个社会保障制度的成熟，而且关乎着国计民生的持续改善与持续发展，从而是深化改革中必须重点考虑的领域。（1）在基本养老保险方面，迫切需要加快推进包括机关事业单位在内的全体公职人员的养老保险改革，通过与企业职工养老保险统一筹资机制、统一制度结构、统一待遇计发办法来缓解乃至消除两大群体之间不断恶化的矛盾，并为维护养老保险制度的理性创造条件；同时，宜尽快制定职工基本养老保险全国统筹方案，以此消除劳动力自由流动的制度障碍，在实现费率负担公平的条件下切实维护劳动者的养老保险权益，真正化解部分地区基金结余过大与部分地区基金存在缺口的结构性矛盾，并为地区经济协同发展创造条件；如果做好了这两点，将使整个养老保险制度在优化的基础上经过重塑走向定型，必定可以提供稳定的安全预期。（2）在医疗保险方面，需要紧紧抓住城乡统筹的牛鼻子，尽快实现城乡居民医疗保险制度的整合，进而实现医保监管、经办、资源、信息等的统一，彻底化解这一制度现存的重复参保、多头经办、资源浪费等诸种弊端。（3）在社会救助方面，需要尽快完善救助条件及救助对象的政策精准度，切实维护这一制度的完整性，强化民政部门的职责与相关资源整合，真正织成牢固可靠的“兜底”性制度保障，而加快制定《社会救助法》和建立专业型的救助机构并配备相应的工作人员势在必行，它能够堵塞漏洞，杜绝目前不乏罕见的假冒低保户及救助领域的其他违法、违规及浪费现象，更有利于弘扬公平正义与勤劳精神。（4）在老年服务体系建设中，关键在于真正立足居家养老、立足社区养老服务，摆脱当前各地兴建大规模养老机构的不当取向，同时确保政府的公共资源真正用于最有需要的孤寡老人、失能与半失能老人，还应当通过相关制度安排与政策措施来继续弘扬传统孝道、亲友与邻里互助等优良传统。

第三，在财政性社会保障投入不断增长的条件下均衡社会保障责任负担，调动更多的社会资源与市场资源，使社会保障体系建设及其长远发展的物质基础更加丰裕。当前，主要是财政性社会保障投入在增长，但伴随着社会保障制度的全面覆盖与刚性增长需求，政府将承担着越来越大的责任，如果没有日益丰厚的市场资源与社会资源参与，这一制度体系的财政压力将持续加大，城乡居民日益增长的福利需求将无法得到满足。因此，新时期的社会保障改革必须在持续适度扩张财政投入的同时，做好如下工作：（1）逐渐均衡社会保障责任负担。包括逐渐提高个人参加养老保险、医疗保险缴费标准，以适度均衡用人单位与参保者个人的责任分担；在保持中央政府财政投入的基础上，逐渐促使地方政府加大对社会保障事业的投入，以适当均衡中央政府与地方政府的责任负担；明确伴随养老保险制度从现收现付财务机制转化成统账结合型财务机制的历史债务，并采取明确的逐渐化解办法，以适当均衡历届政府或老、中、青代际之间的负担。（2）通过撬动市场、社会资源以壮大社会保障制度的物质基础。在保持财政性社会保障投入不断增长的同时，应当高度重视对市场资源与社会资源的激励与吸引。例如，完善面向企业与个人的税收政策，推动职业年金、企业年金及其他职业福利事业的发展，将可以适度降低城乡居民对基本保障制度日益攀升的期望，同时调动企业与个人参与的积极性，减轻政府的福利财政压力；将政府的公共福利投入与民间公益慈善资源有机融合，将使老年人、残疾人、儿童福利事业得到大发展；通过制度来激励捐献与扩大福利彩票发行规模等，将能够筹集更多的财力用于社会保障，等等。（3）高度重视解决社会保障特别是社会福利服务对人力资源的需求问题。应当大力促进各类提供福利服务的社会组织的发展，包括养老服务、儿童服务、残疾人服务、妇女服务等均需要大量的社会组织来承接，而建立规范的注册志愿者制度，并将社会保障投入与家庭政策等有机地结合起来，将有利于调动社会力量参与进来，亦可以继续维护家庭保障与邻里或社区互助的优良传统；等等。