中国社会保障改革的机遇、挑战与取向（7）

第四，明确划分中央政府与地方政府的社会保障职责，确保事责与财权相统一。在新时期社会保障制度走向定型的发展过程中，明确划分中央与地方的社会保障职责并建立稳定的分工机制，至关重要。一般而言，社会保障的重要功能是增进国家认同，维护国民福利权益平等，中央政府承担主要责任是必要的。但在这样一个人口众多、地区发展不平衡的大国，要由中央政府包办所有社会保障事务又是不可能的，同时也不宜放任地方政府各行其是。因此，应当尽快明确界定哪些社会保障事务属于中央政府责任，哪些社会保障事务属于地方政府事务，哪些社会保障事务属于中央与地方政府的共同责任，并据此配备相应的财力。合理的取向应当是由中央政府强势主导基本保障制度，如基本养老保险、社会救助、军人保障等，但基本医疗保险、保障性住房建设及各项社会福利事业在相当长时期内宜由地方政府主导，中央政府可以给予有力指导并利用中央财政来引导和确保最基本的国民福利。当然，中央政府对地方政府主导的社会保障事务，还需要通过转移支付等手段来促进社会保障在各地区之间相对均衡地发展，因为它是缩小差距的手段而非维持差距甚至是放大差距的工具。

第五，保证相关配套改革协同推进，确保社会保障制度理性地走向成熟、定型。社会保障制度实质上是利益再调整机制，它不仅牵涉着国家与国民的关系，在实践中更要牵涉到其他相关政策体系，如果不能协同推进，这一制度便不可能真正走向成熟、定型。例如，医疗保险改革从1994年中央政府主导“两江医改”算起已经20年了，由于医疗卫生体制改革滞后，这一制度迄今仍然处在无法定型的阶段；再如广受诟病的机关事业单位退休制与企业职工养老保险“双轨”并存格局，表面上是机关事业单位迄今未启动社会养老保险改革，还停留在计划经济时代的退休制度中，实际上是机关事业单位体制改革、薪酬制度改革滞后牵制的结果，等等。因此，相关改革不同步及其对社会保障改革的牵制，是中国社会保障制度变革20多年来还未走向成熟、定型的重要原因，它是以往改革留下的一个深刻教训。在新时期全面深化改革中，必须改变“摸着石头过河”时代彼此分割、孤军突进的改革方式，真正落实十八届三中全会决定中提出的增强改革的系统性、整体性、协同性精神。在这方面，应当努力做好的工作包括：（1）在国家最高层面的顶层制度设计中，应当准确体现出对社会保障制度的定位，包括追求目标、结构与功能等，应有清晰的规范，同时对这一制度与经济发展、收入分配、财政体制乃至人口政策等的关系及其处理有清晰的规划。（2）在国家治理体系现代化与政府机构改革中，需要明确社会保障及与之相关（如慈善公益、商业保险等）的机制所扮演的角色，并根据政府职能与社会保障制度的内在要求进一步调整管理体制，健全并优化经办机制，同时真正赋予国家立法机关对社会保障事务的决策权，落实司法机关对社会保障运行的司法监察权。（3）在推进新型城镇化与户籍制度改革时，需要真正扫除影响流动人口特别是农民工及其家属享受与当地市民平等的社会保障及基本公共服务权益的政策障碍。（4）在推进市场化改革并确立市场在资源配置中的决定性作用时，需要明确利用相应的财政税收政策杠杆来撬动市场资源投向社会保障领域特别是社会福利服务领域，同时对市场机制可能损害社会保障制度公平性的冲动进行必要的规制，以确保市场机制在社会保障领域发挥积极、有效的作用。（5）在推进社会体制改革中，需要尽快取消社会组织要有主管部门的限制性规定，通过降低门槛、放松管制、严格自律并辅之以政策促进措施来激活社会各界参与社会保障事务的活力，以达到壮大社会保障支撑力量的目的。（6）在其他相关领域同样需要同步推进改革。如医疗卫生体制、医药流通体制改革的深化，直接影响到医疗保险制度的优化；资本市场的完善，决定着社会保障基金保值增值目标能否实现；等等。如果能够借助全面深化改革的东风，实现社会保障及相关改革的协同推进，则中国特色的社会保障制度必定能够在2020年前走向成熟、定型。

第六，宜将社会保障领域中的重大改革事项从完全由行政部门主导交由国家立法机关进行决策，同时不再滥用试点权。国外社会保障制度发展实践的一个共同特征，就是社会保障制度必须立法先行，由法律来确立制度，依照法律来实施制度，人们对这一制度的信任完全建立在法律的稳定与权威，以及法律对参与主体的权利与义务的明确规范上。之所以形成这样的惯例，是因为这一制度涉及到各级政府、企业、社会、个人等多元主体的利益分配与责任分配，如果只由作为利益主体之一的行政部门来主导，就可能形成利益与责任失衡的格局，也会降低制度的公信力，还会在无形中造成行政部门的巨大压力；而由立法机关主导则可以更好地兼顾不同主体之间的利益分配，同时更好地均衡主体各方的责任分担，并使政府处于一个较为超脱的位置来推进制度建设。中国已经全面确立了依法治国的方略，新一代领导人不仅多次强调重大改革要于法有据，而且在自贸区设置、司法改革等方面已经采取由全国人大常委会通过相关决定来为深化改革提供法律依据的做法。社会保障属于涉及全民切身利益与国家长治久安的重大制度安排，特别是养老保险、医疗保险等制度安排已经引起几乎包括各个群体在内的高度关注，如果仍然采取以往只由行政部门主导的策略来推进涉及劳资之间、不同群体之间、中央与地方政府之间的利益博弈，遇到的阻力可能会更大，政府所处的位置可能更为被动，因此，将社会保障领域中的重大改革方案交由立法机关审议，应当有助于增进制度变革的理性，亦能够有助于消减改革阻力。同时，基于试点先行和长期试而不定所造成的负面影响及对制度公信力的损害，在新时期深化社会保障改革时，应当放弃长期试验的“摸石头”思维定势，代之以深入调查、仔细研究、理性设计、审慎决策，用成熟的改革方案来同步推进相关制度改革的深化。即使是个别制度在深化改革中需要在局部地区先行试验，也必须坚决摒弃过去任意试验、长期试而不定的做法，充分明确试点任务、尽可能缩短试点时间，以便增添人们对制度变革的信心，同时防止形成新的不良路径依赖。如果能够在改革策略上做出上述改进，一定有助于社会保障制度沿着理性、良性的改革轨道走向成熟、定型。