纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径

社会治理是现代国家治理体系的重要组成部分。近些年来，党和政府一直致力于改进社会治理方式，实现“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的格局。人类历史的发展进程也表明，通过一定的制度安排，政府与社会可以实现良性互动，只是这种良性互动并不是必然的。①在政府与社会关系中，纵向间政府权力结构是影响双方关系的重要变量，不同的政府间关系结构在建构与社会关系中发挥着不同的作用。纵向间政府的职权划分、上下级关系以及是否拥有地方自治权力等，都会影响政府对社会的介入方式，并最终影响社会治理的格局。中国的纵向间政府关系呈现出显著的自上而下治理特征，而缺乏地方自治机制来消解自上而下所带来的问题，这是我们理解中国政府与社会关系非常重要的结构性特征。但很遗憾的是，在大多数地方治理的学术文献中，往往忽略了这种结构性特征对中国社会治理的重大影响。因此，有必要认真梳理纵向间政府关系结构对社会治理进程的决定性影响，这也是我们认清中国与很多西方文献所讨论的社会治理差异的制度起点之一。

一、纵向政府结构与横向社会网络之间的结构冲突

政府与社会都是现代社会治理中的重要组成部分，但这是两种不同的治理体系。政府是一种纵向的治理体系，政府作为一个科层组织主要体现为一种自上而下的纵向权力安排，这种权力结构与越来越发达的网络化的社会横向治理体系是存在巨大差异的。从解决问题的方式而言，政府依赖于命令控制方式，而社会治理体系依赖于社会成员间的交换、协商和谈判；在各成员关系上，纵向治理体系中的成员间是不平等的关系，而社会治理体系的各成员间是相互平等的；在信息传递中，纵向治理体系依赖于自上而下的信息传递，因此不同层级间信息是高度不对称的，而社会治理体系尽管依然存在信息不对称问题，但由于相互间的信息沟通是网络化的，因此可以减轻信息不对称问题；在信任关系上，纵向治理体系各成员在互动中难以生长出彼此之间的信任关系，而横向社会治理体系相互通过平等的互动、交流与沟通可以使信任关系得以建立并不断积累和生长。

关于政府与社会的关系，尽管学界越来越关注和强调政府与社会的伙伴关系、合作治理和网络治理等趋势，但作为科层制的政府与网络化的社会之间的结构性冲突却大大阻碍了双方良性互动的进程，如何消解政府与社会之间的潜在冲突，是现在治理体系建设中的重要挑战，认识这种挑战是未来推进政府与社会良性互动相关机制创新的重要前提。

作为科层制的政府，在韦伯的描述里，是一个具有特定功能属性的组织，它具有庞大的规模、等级制度、正式规范、特定任务、书面文件，科层机构中的雇员受过专门的技术培训。在科层制的最初探讨中，它被视为与现代工业文明相适应的一种理想的组织安排。因此，科层制在创立之初并不是一个受到批判的对象，而是受到推崇的组织模型。在确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面，科层制是最好的组织形式。②但是，对于直接面向公民的政府组织而言，科层制的组织结构在处理政府与民众的关系中显得过于僵化。科层制结构被指责为骄傲自大和目中无人。③当民众的需求随着多元社会结构的发展而变得日益个性化时，科层政府依然停留于整齐划一的服务提供模式。在这种模式中，民众的需求无法通过科层政府体系的供给得到充分满足。文森特·奥斯特罗姆直面这种紧张关系可能带来的供给绩效问题，在《美国公共行政的思想危机》中，作者指出如果政府不允许不同群体表达其偏好，那么政府公共服务就会在没有公民个人偏好信息的情况下采取行动，由此政府支出与消费者的效用没有什么关系，这种消费者效用缺失下的生产者效率是没有经济意义的。④因此，科层制政府面临着如何顺应多元需求表达和诉求满足的压力。正如斯托克所指出的，在科层体系下解决问题的方式是将任务进行区分，然后通过科层结构发布指令，使行动者各司其职。但是一旦进入网络式的社区治理情境，除了科层运作，还混合了规制、市场、利益和信任网络等。⑤因此，在多元结构下，政府面临着不同于以往的挑战，政府除了来自行政面的要求，还要与政府之外的行动者进行互动、协调、协商、协同或合作等。

科层制政府与社会的结构性冲突如果处理不当，往往引发严重的治理失败。首先，科层政府的理性主义与社会的多元主义之间严重的分离导致了政府政策和项目的灾难性后果。斯科特用“国家的视角”来审视所谓科学的政策在社会层面是如何失灵的。斯科特通过大量的历史资料分析指出，19世纪晚期和20世纪国家发展的悲剧都来源于三个因素致命的结合：第一个是对自然和社会管理秩序的雄心，这种雄心集中表现为一种“极端现代主义(high modernism)”，希望通过全面而理性的社会工程以改善人类生活；第二因素是毫无节制地滥用现代国家权力作为达到目标的工具；第三个因素是缺乏抵制这些计划能力的软弱和顺从的市民社会。⑥其次，科层制政府在直面社会的时候，其对上负责的组织特征使其无法回应公民的诉求，这导致了上世纪80年代以来西方学界开始反思科层政府的管理危机问题，推动了新公共管理运动。再次，科层制组织是一种纵向连接网络，这种组织架构与社会的横向连接网络是不同的。帕特南认为，任何社会都有纵向网络和横向网络。前者将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系中；后者则把具有相同地位和权力的行动者联系在一起。各种形式的公民参与网络都属于横向互动，这些网络是社会资本的基本组成部分，在一个共同体中，这类网络越发达，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作。相反，垂直的网络，无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任与合作。⑦