纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径（3）

(二)考核目标责任制在基层社会的扭曲

在压力型体制中，我们还不能忽略考评体系所扮演的重要角色。这种考评体系不但强化了自上而下的治理逻辑，而且直接或间接影响了社会治理的形态。针对干部和下级政府的考核体系是一个非常复杂的系统。据有关研究考证，作为一种正式的显性考核体系，针对地方党政领导班子的目标责任制考核最早出现于20世纪80年代后期，到20世纪90年代中后期开始推广。(18)目标责任制是一种自上而下的逐级考核机制。上级政府确定政策目标，然后将政策目标逐级进行分解和细化，并以考核指标的形式下达给下级，下级根据上级的指标要求和自身的政策重点，又设计一套指标下达给下一级，这样层层分解，逐级传递。各级官员为实现这些考核指标而努力。近些年来，目标责任制不断细化，随着社会矛盾的加剧，各级考核的指标体系中增加了“一票否决”项目。所谓“一票否决”，就是在这些指标任务方面没有完成上级的任务，领导干部在本年度不允许参加评先评优，也不能获得荣誉称号。在笔者了解的一个县的考核指标中，一票否决的指标有6方面，对这6个方面的一票否决由县委县政府所属的6个职能部门负责，众多的一票否决项目显示了基层政府所面临的上级任务压力。

考核目标责任制与上级对下级的干部人事任命和官员晋升具有潜在关联性，尽管相关的研究对此存有争议，但不可否认的是考核目标责任制的确在很大程度上激发了下级官员的工作积极性，影响甚至决定了他们的工作重心，成为上级推动政策执行的法宝。但这种考核体系削弱了基层官员对当地民众需求的回应性，基层政府变得往往为应对上级任务而不是民众的真实需求开展工作。考核体系也加重了基层政府作为中央和省级政府各种政策最终执行者的工作负担。“上面千条线，下面一根针”，经济、政治、治安、环保、基建、教育等各种行政任务以及各种考核目标，都要在基层政府落实。来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收令人应接不暇，使基层政府不得不花费大量时间和精力应对上级政策和相应的检查部署。(19)由于自上而下的考核任务标准统一，也出现了统一标准与基层千差万别的治理情况难以对接的问题。在一个关于协商民主创新的基层干部访谈中，一个原乡镇书记谈到了目前考核体制下的基层社会治理创新问题，该市的工资集体协商是全省的创新样板，是原国务院总理批示的创新点，因此该市政府表示一定要做好，于是把工资集体协商的进展情况纳入了对基层干部的考核指标体系，这使得基层政府为了完成相关的考核指标，去强制推行工资集体协商的情况，结果导致了拉郎配，一些地方被动搞集体协商等诸多问题。(20)考核指标最终扭曲了地方创新的导向，政府为完成相关考核指标而与社会互动的过程中，将标准化的指标要求运用于微观社会的复杂局面，指标的标准化掩盖了真实社会的多元性，微观社会治理的多样性和特殊性被忽视了。因此，政府的政策嵌入难以与社会规则相衔接，甚至变成社会微观机制成长的破坏性力量。

考核的压力使基层政府成为了社区组织行政化的推动力量。包括农村的村民委员会和城市的社区居民委员会的社区组织自治权利在法律的界定中并不彻底，因为组织法规定这些组织要协助政府承担很多职能，比如在机构设置上，村委会组织设置成了乡镇的延伸机构，村委会成员的工作分工往往与乡镇政府是高度对应的，村干部甚至成为了领取政府工资的工作人员。在压力型体制下，基层政府由于面临日益加重的考核压力，往往把考核任务指标分解落实到村委会，村级组织由此渐渐被行政化。城市社区居委会同样如此，在笔者对很多城市社区的走访中，社区负责人都表示，社区的工作几乎全部是应付上级政府的检查、考核和完成指派的任务。各个政府部门的几乎所有政策项目，最终都要落实到社区，结果一个社区居委会要挂很多牌匾，社区俨然是基层政府的派出机构。

总体上说，中央到地方的纵向间政府关系结构，使政府在推动社会治理机制建设中更多扮演着负面角色。强有力的政府在这种关系结构中难以转化为基层社会的有效治理，政府与社会在很多时候变成了一种零和甚至是负和博弈。正如周雪光指出，“权威体制的集中程度越高，越刚性，必然以削弱地方治理为代价，其有效治理的能力就会减弱。”(21)

(三)项目制下社会治理成长的困境

分税制改革后，从中央到地方政府开始越来越多地用项目方式来推行相关政策，由此项目制成为纵向间政府关系的重要制度安排。项目制是上级政府实现特定目的和用途的非一般性财政转移支付制度。它是一种资金分配依靠“条线”体制另行运作，在行政层级体制之外灵活处理资金的形式。(22)本世纪初以来，随着中央开始强化社会管理与公共服务职能，国家越来越多地通过项目形式将财政转移支付到基层社会尤其是农村地区，甚至越来越成为主要的财政支出手段。比如，在中央对地方的三大类转移支付中，专项转移支付所占的比重越来越大，而常规性的税收返还则从1994年的79.6%下降到36.1%。(23)在这个过程中，政府作用越来越突显，引发了乡村治理的新变化。(24)

项目制是一种自上而下的选择性治理机制。从社会治理层面而言，项目制具有极大的潜在危害性。由于项目制是资源提供者、项目实施者和项目收益者相互分离的机制，因此项目制从一开始就存在三者利益协调的问题。上级政府作为项目资源的分配者，在项目选择、标准设立、项目竞标、项目监管等所有环节都有绝对主导权。在理论上，上级政府通过项目增强了对下级政府的控制和对基层社会的渗透，加强了自上而下的治理能力。但这种自上而下的机制面临着如何与自下而上的社会治理对接的问题，或者说，自上而下的项目发包能否转化为基层社会的有效治理？现实是，这种转化不但有赖于一系列条件，而且并不彻底。折晓叶等的研究发现，有些农村通过引进项目确实增强了治理能力，农村精英将项目引进与基层民主结合，将引进项目转化为农村的公共事项，激发了村民的参与热情，通过协商以消除分歧与冲突，从而使项目进村发展成为乡村社区重构的过程。(25)但这种转化并不是必然的，项目进村“如果不注重动员本土资源特别是社会性资源的乡村逻辑，或者相反，都可能导致项目受阻或失败”。(26)而且，在项目争取过程中乡村干部往往与多个政府部门互动博弈，要耗费大量的人力物力财力，因此争取项目的过程充满失败的风险，一旦没能引进，所有的矛盾和不信任就会指向这些乡村干部，使此后再次争取项目更加阻力重重。

因此，要使项目制转化为增进地方治理能力的机制，不但有赖于初始阶段的乡村精英尽一切可能动用所有资源以获取项目资金支持，而且需要在获得项目后能有效调动社会参与来化解潜在分歧与不信任，并最终使项目的引进成为乡村有效的公共产品供给。这些转化在项目制的运行机制中并不容易实现，在大多数时候，项目制并不能激发社会的活力，相反，其整套逻辑基本呈现出社会破坏者的角色。(27)首先，项目制是一种信息严重不对称的治理机制，作为项目的发包方，上级政府从项目创立到项目终结一直处于主导地位，上级政府决定实施何种项目、如何实施，以及决定发包给谁等，而项目的承接者和最终受益者，却很少有参与项目决策的权利，因此社会真实需求信息难以快速有效传达到上级部门，这必然导致项目激励的扭曲，很多地方干部争取项目并不是因为社会有相关的项目需求，而是因为项目背后的资金诱惑，基层在财政压力下，争取项目可以获得资金，而这些项目资金在基层往往被挪作他用。而由于项目是一事一议的，又使得项目政策迭出，标准迥异，在浩瀚的项目政策信息海洋中，作为真正利益相关者的民众很难掌握相关项目信息，也因此大大减弱了民众监督项目的可能性，项目逐渐演变成上下级政府和乡村干部的互动游戏，结果是政府项目供给过剩与供给不足并存，项目与社会的实际需求脱节。其次，项目制运行缺乏自上而下与自下而上的衔接机制。尽管项目制是一种超越既有科层体制的政策安排，但项目制依然是一种自上而下的机制，当项目嵌入社会后，存在如何与社会规则相互衔接的问题，但实践中真实的项目运行很少考虑这种衔接，大多数项目依然遵循简单的自上而下的发包机制，整个项目的规则都自上而下制定，当项目规则强行介入社会后，不同部门不同层级的各式项目以自己的理解重新定义相关运行规则，下级官员为完成上级任务考核，不顾一切地贯彻项目，各种项目按各自规则运行，结果导致基层社会治理规则异常混乱，使转型社会本就纷乱的治理规则体系雪上加霜。混乱的执行规则导致了制度权威合法性的下降，也成为基层社会矛盾冲突的来源之一。再次，项目制往往加剧社会财政负担。项目制的推行往往需要地方财政配套。这种安排使富裕地区更可能获得项目，从而加剧了社会的不平等。(28)而且也使得地方为获得项目而竭尽所能筹集资金，从而引发地方治理的危机。比如，随着城市化的推进，农村土地成为最有价值的集体资产，在项目制和不完善的税制推动下，基层政府和乡村干部有很大动力共同推动乡村土地整治，通过出售土地来获取资金，由此引发了大量的基层社会冲突。有研究发现，项目制导致了地方资金配置的扭曲，乡村社会不得不将其他资金也挪用于争取来的项目上，乡村干部为筹集资金会动用一切力量，耗尽村集体资产，侵蚀了原有的公共信任和社会关系，最终使这些乡村走上了集体债务之路。(29)

因此，项目制作为一种自上而下的理性政策，在基层社会看来并不一定是理性的，谁能获取项目也存在相当大的盲目性和随意性。对于基层社会和下级政府而言，项目制难以给出一个可信的承诺。(30)尤其是各政府部门的项目，实际上成为实现各自部门利益的工具，成为推动“跑部前进”的巨大诱因。项目制“不考虑充分利用行政中间层消解矛盾、处理危机的能力，反而将应对所有社会冲突和危险的担子，都统统揽在上级政府部门的肩上。由于缺少中间层级的保护和疏通，权力不均衡、信息不对称、项目不对位、沟通不畅通不仅不能有效解决基层社会的治理难题，反而造成社会矛盾的累积效应，并使治理风险和行政负担上移，令整个体制不堪重负”。(31)