纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径（4）

三、政府与社会互动中的利益关系：公共利益、地方利益与狭隘利益分析

当一个特定的政策出台后，中央政府与地方政府就存在博弈关系，政府与民众也不断在特定的制度中互动并相互施加影响。纵向政府间的权力划分，使得地方政府在某些特定领域具有相当大的自主权，而某些领域则权力有限；社会层面自下而上的参与程度，也在不同层面影响着地方政府的行为。因此，中央政府、地方政府和社会之间呈现一种纵横交错的利益关系。认识这种复杂性可以避免国家—社会的简单二元区分。关于这三者的利益关系，崔之元曾提出中央政府、地方政府和民众三层次分析路径，以区别于“国家—市民社会”的两分法。(32)这三层之间可以相互制约，建立良性互动的关系。中央可以联合民众制约地方政府，而地方政府也变成了制约中央过度集权的重要力量。虽然他没有提出三者互动与制衡的建构路径，但这种三分法有助于我们分析纵向政府结构与社会之间的关系问题。

下面的分析将从三个利益主体：中央政府、地方政府、民众，三种利益维度：公共利益、地方利益和狭隘利益，来分析政府与社会关系中不同主体间的利益冲突与共容问题。所谓公共利益，这里主要是指能增进整个社会利益，同时又尽可能不损坏其他人利益的行为；所谓地方利益，就是为增进特定地方的公共利益的行为(有时候，这种行为会导致或潜在导致其他地方利益遭受损失)；所谓狭隘利益，是指某个特定群体为了自身而损害其他群体和公共利益而追逐的利益。在当下，各个利益主体在利益网络中呈现错综复杂的关系。奥尔森认为，一个地区或国家的政府，之所以会积极推动这个地区的经济和社会发展，是因为政府和这个地区的发展之间存在共容利益。所谓共容利益，奥尔森的界定是：某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会总产出增长额中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则他们在此社会中便拥有了共容利益。相反，拥有“狭隘利益”的个人或组织，鉴于他们只能享有或丧失社会产出增量中的微不足道的部分，故他们对增加社会产出毫无兴趣，而仅热衷于再分配以寻求该社会产出的更大的份额，甚至不惜损坏社会福利。(33)

中国纵向政府权力结构，与三维度利益分析结合，可以形成一个解释不同层级政府在不同情境下的利益取向分析框架。中国纵向间权力关系呈现出政治相对集权而经济相对分权的特征(34)，中央政府在政治领域对地方依然具有极强的控制能力，而在经济等领域，通过近些年的权力下放，地方已经具有相当的自主权。认清这种结构特征有助于理解压力型体制下地方政府复杂动机的深层逻辑。一方面，如前所述，在以压力型为特征的目标考核、自上而下人事任免等制度安排下，地方政府会竭尽所能完成上级任务，以期在职务晋升中处于优势地位；另一方面，由于自上而下的监督和考核不仅信息不对称，而且难以涵盖地方异常宽泛的治理领域，这给地方官员留出了很大的权力运作空间和政策实施的自由裁量权。而地方政府与社会之间的互动并不平衡，具有暴力潜能的政府处于强势地位，地方政府因此在中央(或上级政府)和社会之间可能会追逐自身的利益(如图一)。