纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径（6）

四、纵向间权力关系新变化与社会治理的发展

纵向间权力关系结构作为社会治理成长与发展的关键性制度因素，目前在很大程度上制约着社会治理机制的成长。值得欣喜的是，纵向间政府权力结构随着经济社会的发展也处于不断调整和改革过程中，无论是自上而下的改革还是自下而上的变迁，政府间的权力结构发生了诸多的新变化，并正在影响社会治理的成长进程。

(一)公共服务职权调整与更加公平社会建构

自本世纪以来，国家开始重新调整政府在公共服务中的责任和角色，国家开始致力于推动经济与社会的双向运动(39)，2006年十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，一系列公共服务和社会政策陆续推出。财政部门加大了民生领域的投入。增加社会保障投入、落实就业和再就业政策、保障城乡免费义务教育、推动公共卫生体系建设、加大支农力度等；随着中央在公共服务与民生方面的政策调整，纵向间的公共服务职权问题突显出来。纵向间职权调整开始出现调整，主要表现为从中央到县级政府的自上而下的动态调整过程，其方向是公共服务责任上移，从而提高公共服务的区域统筹程度，提高公共服务的均等化水平。在中央层面，在教育、医疗等领域都开始加大财政转移支付，形成了一般性转移支付与专项转移支付相互协调的转移支付体系，中央开始加大一般性转移支付力度，以缓解专项转移支付带来的地方财政配套压力，提高公共服务的均等化水平，并对转移支付进行修改完善，根据总人口、可居住面积、GDP、海拔高度、气候等客观因素，计算各地标准收入和标准支出，财政越困难的地区获得的补助越高。而“三奖一补”和县乡最低财力保障机制实施后，县乡财政困难大大缓解。(40)在中央的政策要求下，省级政府在公共服务中的统筹责任也得以强化。比如，在教育方面，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确要求要加大省级政府在教育方面的区域统筹，要求省级政府“统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任”。并“完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度”。根据该规划，财政部将任务下达给各省，明确要求各省教育财政支出占省级财政支出要达到一定比例。在县级层面，随着公共服务均等化的推进，县级政府成为统筹区域公共服务的主要责任者，很多公共服务责任由乡镇一级上移至县一级。农业税费改革以后，一些原来由乡镇承担的公共服务职能被上移至县级政府来统筹承担。在教育、医疗、社会保障和就业等支出方面，县级政府都成为主要的责任者。

因此，公共服务方面职权的上移，使作为最基层的乡镇政府减轻了公共服务的压力，而公共服务责任的上移有助于区域公共服务的均等化。这种职权的变化对社会治理的进程影响深远。其一，纵向间公共服务职权的调整减轻了最基层政府的压力，有助于缓解最基层政府与民众的紧张关系，基层政府表现出更多服务型政府的特征而不是一个利益攫取者的形象；其二，公共服务均等化的提升有助于改进社会治理，因为推动建设一个更加公平的社会可以使人们因为公平而增进信任，有助于社会资本的成长，(41)并最终改进社会治理。事实上，中央层面也一直认识到公共服务与社会治理的内在紧密关系，这可以从2002年党的十六大提出政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大职能后，党和政府的多次文件将社会管理和公共服务捆绑论述中看出。

当然，目前公共服务的纵向间职权调整并不彻底，不同层级政府的职责依然不清晰，尽管自上而下各级政府都加大了财政投入，但依然体现为自上而下的任务分解特征，因此地方政府在公共服务中依然压力重重，这种压力下的土地财政、经营城市理念加剧了政府与社会的紧张关系。不过，进行中的改革指明了方向，未来中央政府应当加大财政投入推进公共服务均等化，更高层级的政府要在基本公共服务中承担更多的责任，以缓解县乡级政府的公共服务压力。另一方面，十八届三中全会提出了推动公共服务的社会化市场化改革，在政策层面放松社会组织审批，推动政府向社会组织购买服务，这有利于激发社会的活力，推动构建政府与社会组织的伙伴关系。所有这些改革体现了政府责任上移、社会权力下放的进程，对推进社会公平、缓解基层政府与社会矛盾，以及激发社会活力，都具有重要的方向性意义。