纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径（2）

二、纵向间政府权力结构对社会治理的侵蚀

中国纵向间政府结构是一种压力型体制。⑧这种体制是一种典型的自上而下的命令控制体系。在压力型体制下，下级政府必须有效完成上级交代的任务和指标，否则其官员很难在上级决定的职位晋升中胜出。这种体制具有激励地方经济发展的作用，因此被认为是解释中国经济发展的体制原因之一。⑨但从社会治理层面而言，压力型体制往往扮演着侵蚀社会的角色。⑩这种侵蚀角色在目前纵向间职权结构、自上而下的政府考核体系等相互作用下，对社会运行机制甚至治理结构产生了重大影响。

(一)纵向间政府职权的混乱与基层政府权威的下降

目前纵向权力体系的职权划分是非常不清晰的，各级政府职责高度重叠，呈现出“职责同构”现象。(11)这在机构设置上表现为各级政府的机构设置在大多数场合遵循上下对口的原则，上级有什么机构，下级必须建立相应的机构和部门，政府职责在各级政府间的分工缺乏明确的规定。尤其是具体服务项目的政府间职责分工，相关规定分布在各种专门法律法规的条文中，各规定存在着交叉重复，矛盾冲突，不少服务项目很难说清究竟归哪一级政府管理。(12)而由于上级政府具有对下级政府的人事任命权，上级政府在职权不明的事务分配中处于强势地位，由此往往把自己不愿意承担责任的事务交给下级，这加剧了纵向政府间行政逐级发包的关系局面。(13)在行政逐级发包的体系中，乡镇是最基层的承包方，无论是计划生育等基本国策，还是教育、医疗卫生等基本公共服务，以及基础设施、环境保护、农业生产等，乡镇都要承担责任。这种责任体系还受纵向间混乱的条块关系的影响。复杂的条块关系使纵向间政府权力呈现出“分散的集权主义”特征。(14)几乎任何一个职位上的官员都有好几个不同地方的上司。李侃如指出这种条块结构有如下四方面的问题：因低层官员为逃避责任，把决策权“上推”而导致的高层超负荷；权力分散在不同的职能机构和地区而造成的政令不畅；因行政机构多层级而产生的信息扭曲和不允许发展任何完全独立的信息来源导致准确信息的缺乏；因各级官员有违法和掩盖其罪行的机会和诱惑，因而造成的纪律松弛、腐败和个人专断。(15)

这种职权结构对于社会治理而言，导致的是政出多门、政策不稳定对社会治理的破坏，政府上下级和各部门复杂的协调关系也使政府权威丧失。在很多政策执行和社会治理的案例中我们都可以看到这样的行为逻辑与后果：职责模糊化往往导致不同部门、不同层级间政府政策打架、变动频繁、前后矛盾，难以形成社会对政策的稳定预期，而基层执行部门在与社会的协商中由于上级政策的频繁变动不但缺乏政策制定和解释的自主权，还给社会造成基层政府不讲信用的形象。久而久之，政府政策对社会治理的介入变成了一种破坏性力量，民众不是努力去遵守相关政策，形成基层社会治理的稳定制度预期，而是尽可能利用政策漏洞和即时性的政策好处行事，政府的良好意愿并没有转化为民众对政府的信任，因此，政府与社会之间也难以形成一种良性互动的关系。比如，在一个某城市景中村改造拆迁的案例中，不同层级政府对政策的频繁变动侵蚀着基层政府的权威和信用。案例中早期的拆迁政策规定农民可以拆迁后的安置房有大中小三种户型、单体别墅的安置方案，但是，在拆迁过程中，国家和省级政府的景区管理政策又严禁该政策，已经处于拆迁进程的协议书不得不修改，农民由此认为地方政府没有信用，朝令夕改。而新的拆迁补偿政策对农民拆迁的补偿费用大幅提高，已经拆迁的农民或即将拆迁的农民，又要求拆迁办采取新的拆迁政策。(16)这种不同层级间政策解释的不一致，使得民众认为政府出尔反尔，失信于民。政府在民众心目中变成一个奇怪的矛盾体：当居民需要帮助的时候，往往将政府视为一个信赖的对象而求助政府，但是在具体的政策执行中，则认为政府是靠不住的。这在政府的信任调查中也可以发现类似的问题：与一般国家不同的是，中国往往是越是基层的政府，居民对其信任度越低，而越是高层级的政府，居民对其信任度越高。(17)这种倒置的信任结构与纵向间混乱的职责体系及权力运行机制导致的基层政府权威下降有直接的关系。