纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径（5）

在这种权力结构下，不同层级政府和社会的利益关系便呈现出相当的复杂性(见图二)。不同主体之间既具有利益一致性，又有潜在的利益冲突。在利益一致性方面，中央和地方政府具有执政利益的一致性；地方政府和民众间具有地方利益的一致性；中央政府与民众间具有公共利益的一致性。在潜在利益冲突方面，中央政府和地方政府间存在国家公共利益和地方利益的冲突；中央政府与民众间存在着国家战略利益和个人利益的冲突；在地方政府和民众间存在着社会公共利益和政府狭隘利益的冲突。各种实证研究向我们展示了这种复杂性。比如在环保运动的研究中，研究者发现代表政府的中央政府、环保部、地方政府和代表社会的媒体、企业、环保人士以及反对他们的社会力量，各方关系是混乱的。(35)

应当说中央政府和社会福利的增长之间是有共容利益的。因为如果整个社会福利没有增加或反而减少的话，中央政府将蒙受诸如合法性丧失，对社会控制能力下降、政权危机等方面的巨大损失。只有整个社会的福利增加了，中央政府才能获得人民的支持和认可。因此，对中央政府而言，理性的选择是通过积极的政策推行与行政作为，推动社会的发展和人民生活水平的提高，这才是中央政府的战略利益和长远利益。从近几十年周边国家的发展经验来看，东亚国家的现代化之所以能在短期内实现，一个重要原因是这些国家的(中央)政府都积极推动社会的发展，而不是从社会财富的增长中攫取更多的利益为自己服务。我国改革开放以来的实践也表明，中央政府一直积极推动社会的发展，中央政府的这种行为与其自身的战略利益、社会主义的意识形态都是相吻合的。因此，中央政府关注的是全局性的战略利益，推动整个社会的经济增长是其根本目的。中央政府可以认为是最大的公共利益维护者。

再来看地方政府，对地方政府是一个利益主体的判断，当然也源于改革开放以来权力的下放和利益的分化。在计划经济时期，从省到乡镇的地方政府只是中央政府的延伸，整个政府系统是一个完整的官僚体系，中央绝对的权威使得地方政府很少有自身利益诉求空间。而改革开放以来的权力下放，尤其是经济权力的下放，导致了产权地方化。地方政府成为推动各地经济发展的一股强有力的力量，因为地方的经济发展和地方政府的财政收入直接相关，加上地方经济发展可能关系领导人能否升迁，使得地方政府竭尽全力发展地方经济。地方发展的活力成为改革开放以来中国经济发展的重要原因。但是，这种发展也伴随着地方保护主义的兴起。各地政府为了本地的利益，竭力阻止本地有效资源流向外地，也不允许外地有竞争力的产品流向本地。在利益驱动下，地方政府甚至演变成了致力于谋求自身的狭隘利益。因此，地方政府的利益选择往往在公共利益(全国性的)、地方利益(或曰地方公共利益)和狭隘的部门和行业利益(即奥尔森所说的狭隘利益)中游走。

地方政府只有在特定条件下才是公共利益的维护者，当条件不具备时，地方政府会成为一个自利主体，与社会之间出现利益冲突。这是因为自上而下的考核和监督不是无缝隙的，指标体系的确立只表示上级的政策重点，地方政府在指标体系之外有很大的运作空间。(36)因此上级政府不可能对地方政府的行为全面监督。这就需要自下而上的监督来弥补自上而下监督不足问题，但目前治理结构里民众对政府的参与和监督渠道并不畅通。社会难以形成对地方政府行为的有效监督。双向监督乏力使地方政府或者没有动力推行某些政策，或者做出违背地方公共利益的事情，形成了地方政府的狭隘利益。在目标考核压力下，地方官员把绝大部分由政府直接或间接控制的资金和资源投入到能够刺激经济增长和财税增长的项目上，如基础设施建设、开发区建设、城市改造和对企业的各项支持。而教育、医疗和廉租房等方面的投资周期长、见效慢，甚至认为会影响长期的经济增长，对于官员有限任期内的政绩评价贡献不大，因此地方政府推行满足百姓需求政策的激励不足。地方政府行为与公共利益的背离有着广泛的存在，米格达尔就曾指出地方精英行为与国家目标的背离。国家领导者将国家看作一个建立单一管辖权的机构，这种法律规则在国家内部各个边界上都是相同的。而地方精英，包括村落领导、城市领袖等却在向相反方向努力。他们试图在相对小很多的边界内维持自己的规则以及谁得到什么的标准。(37)

因此，地方政府与社会并不完全是一个利益共同体。依赖于自上而下的政府治理机制在多元社会存在诸多的监督失灵和治理失效问题，当社会缺乏有效的治理力量来与地方政府抗衡时，双方的博弈往往具有戏剧性。当自上而下的监督和考核有效时，地方政府会积极顺应上级的要求，但这时地方政府往往为完成上级考核丢弃了与考核无关的社会利益诉求，结果可能损害地方社会利益。而在自上而下的监督考核盲区，地方政府与社会的博弈中又由于地方政府往往具有自身的利益诉求而破坏社会治理机制和社会利益。多重情境下的地方政府与社会之间都不是一种基于共同利益的信任建构关系。在一些对地方抗争事件微观机制的研究中也发现，“在社会抗争不断上升的时期，政府科层制用权力和技术巧妙地创造了同意与强制的平衡，表面上看起来相当精细和有效的维稳机器掩饰了事实上导致的公民眼中政府权威的下降。民众主张他们的合法权利但认识到其最好的谈判筹码就是权宜性的货币回报。政府对社会不稳定的任何迹象进行地毯式清理的压力迫使一个合乎正义的要求诉诸于强迫的调解和打了折扣的赔偿。凡是与政府打过交道签了‘不平等条约’的民众都会深感权利被剥夺和不满。”(38)