纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径（8）

(三)自上而下考核体系的优化与公民参与的发展

纵向间权力结构的第三个变化是自上而下考核机制的更新。本世纪以来，中央在政策方面开始重大战略调整，提出了“以人为本”构建“和谐社会”的目标。对政府和领导干部的考核指标由此开始调整，可持续发展、公共服务、社会建设方面的指标开始大幅度增加，其相关考核指标体系设计开始注重公民参与和民意测验的内容，增加这些方面的考核权重。2006年7月中共中央组织部颁布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。提出要坚持群众公认，搞好民意调查，更好地体现了群众的广泛参与。而在地方层面，群众满意度评价更早被纳入一些地方政府的考核指标体系中。早在2002年，厦门市思明区政府与厦门大学共同开发了“公共部门绩效评估系统”，该系统在评估主体方面设有综合评估组织、普通公民、直管领导、投诉中心和被评估对象等评估主体；2003年，北京市政府建立了区县经济社会协调发展绩效综合评估小组，确定了经济运行、社会发展、可持续发展和综合评价四大方面13项具体评价指标，群众对区县工作满意度成为其中一项考核指标；杭州则从2005年开始将“满意单位不满意单位”评选(社会评价)与目标考核相结合，对市直单位进行综合考评，其中社会评价占据了50%的分数权重。其他各地方在优化自身目标考核体系中也逐渐加入民生和社会评价内容，目前几乎所有的地方政府考核都有公民评价指标。这种考核体系的优化无疑具有重要作用。对实施考核的上级政府而言，有助于其通过公民参与来获取社会对下级政府的评价信息，并间接了解下级政府的政策执行状况，从而更好地对下级政府进行监督和领导；对下级政府而言，当地群众参与对政府考核评价可以缓解下级政府为了完成上级任务而一味对上负责的倾向，民众参与考核使得政府的行为会更多顾及地方民众，有助于增强下级政府对地方社会需求的回应性，提高服务意识和服务质量，当群众掌握考核的话语权时，下级政府更倾向于与社会增进沟通互动，以获得民众的理解和支持，这对于构建政府与社会的良性互动关系具有积极意义。当然也不可否认，这种公民参与考核评价本身依然相当抽象，在实际操作中也遇到一些技术问题，但公民参与考核指标依然开启了自上而下考核与自下而上监督结合的新路径，对未来政府与社会的互动过程具有重要影响。