司法改革中的三个关键问题

[摘 要] 从20世纪90年代末至今，人民法院围绕党确立的依法治国方略，已经连续进行了三轮司法改革，但从改革一开始就面对的审判权独立性缺失问题和地方化、行政化体制积弊都未能有令人满意的实质性改变。由于这三个方面内在的体制性逻辑和评价标准难以理顺，实践和理论又往往简单地选择避让冲突，遏制了司法改革向纵深推进。将司法改革理想置于体制的现实冲突中，提示本轮司法改革要达成的目标所必须面对的问题，不仅关系到司法改革的成败，更关系到十八大提出的“道路自信、理论自信、制度自信”能否在中国司法上得以体现。

[关键词] 审判权；地方化；行政化；司法改革

[中图分类号] D92 [文献标识码] A

十八届三中全会关于司法改革的“顶层设计”明朗后，最高法院出台了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，随后试点省份的改革方案也纷纷出台，内容虽然都离不开纲要八个重点方面，但与45项改革举措相关的，目前在人民法院内部关注度最高的莫过于“员额制”。在笔者看来，员额制无疑是这轮司法改革首先要面对的难题，却不是司法改革最关键、最难的难题。人民法院内部针对员额制的“情绪”，多出自年轻法官的“话语代表”，资格较老的法官（包括有法官资格的院、庭级领导和综合部门人员），基本没有表露什么。他们的相对“淡定”，更多来自于对中国国情下法官职业的成熟判断和对司法改革的经验性认知，以及多年办案产生的疲劳感。这轮司法改革的一个目标，就是要让主审法官不再像过去的法官那样被审判事务缠身，而只做审判中最核心的工作，如阅卷、开庭、把关裁判文书，其他的都交给法官助理和书记员。问题是，资格较老的法官，对自己能否成为如此“纯正”意义上的法官是心存疑虑的，这种疑虑在他们心里有着经验上的根据，如果这些经验根据在本轮改革中被复制到年轻法官的认知里，就很难说改革是成功的。笔者认为，以下三个方面是司法改革中的三个关键问题，因其皆为决定法官独立意志能否完整的重要因素。

独立行使审判权：法官还是法院

“让审理者裁判、由裁判者负责”，是人民法院在本轮司法改革中进行审判权力运行机制改革的一项基本原则。无论是正向的权力下放，还是倒逼的权力回归，一个大的方向就是让主审法官真正拥有独立审判权。但这一方向并不是现在才确立的，早在人民法院第一个五年改革纲要里，就要求“审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书”，第二个五年改革纲要更是明确提出“建立法官依法独立判案责任制”，“逐步实现合议庭、独任法官负责制”。如今15年过去了，现在仍然在提这个问题。究竟是什么阻碍了法官独立行使审判权？这方面的分析很多，归纳起来主要有三点：一是法定说，认为宪法只规定了“人民法院独立行使审判权”，并没有规定法官独立行使审判权，所以让法官拥有独立审判权的改革与宪法相抵触，没有合法性空间。二是素质说，认为法官的素质尚不足以承担独立审判之重任。20世纪八、九十年代甚至更早进入法院后来成为法官的人员，要么是部队转业安置的，要么是社会招干和其他单位调入的，接受过正规法律或法学学历教育的很少，在办案的法律效果方面不好把握，而近年新招录的具有正规法律或法学学历教育后来被任命为法官的人员，又因社会阅历和办案经验的欠缺，难以把握好办案的社会效果。三是体制说，认为一方面人民法院体制上的地方化妨碍了人民法院独立行使审判权，连法院的独立性都没有，法官就更不可能有独立性；另一方面，人民法院内部的行政管理方式和法官所处的从属于地方的公务员管理序列，都使得法官独立成为不可能。

新一轮司法改革拟将地方法院的人财物收归省级统管，并在员额制改革的基础上实行有别于普通公务员的法官职业化管理和工资制度，如此似乎解决了体制说所涉障碍。这些年人民法院法官队伍的新陈代谢也已大大改变了人员构成，具有正规法律或法学学历的人员越来越多，其中许多在获得审判资格后已成为法院办案的主力，所谓阅历和经验也只是时间问题，显然，素质说也基本不成其为理由。如此看来只有法定性这一个关键性障碍了，宪法可能在独立行使审判权的主体上作出重大改变吗？这在理论和实践上都是一个挑战，也是司法改革目标实现终究回避不了的问题。

在我国人民民主专政国体下，人民法院不仅是宪法规定的唯一“审判机关”，同时也是宪法中没有明确指出的不唯一的“政法机关”（还有检察机关、公安机关、司法行政、国家安全部门、反邪教部门、武警部队等）。作为审判机关，人民法院的责任就是对受理的案件，在查清事实的基础上依法裁判，具体是由法官行使审判权来实现。法官的责任是查清事实和正确适用法律，与法院的责任是一致的，都是对法律效果负责。因此从司法的角度讲，把“人民法院独立行使审判权”转换为“法官独立行使审判权”，逻辑上不存在问题。作为政法机关，人民法院的责任更突出地在于维护社会的稳定和保障经济的发展，是对办案社会效果的责任。但法官裁判案件毕竟无法由社会效果来决定，理论上，法官依法办案并不对社会效果负责。因此从政法的角度讲，“人民法院独立行使审判权”与“法官独立行使审判权”会有一些不同，不能轻易转换。因为当法官注重的法律效果与法院同样甚至更加注重的社会效果出现偏差时，法院会在内部以一定的方式进行调整（如庭长、分管院长、院长把关，以及利用审委会来进行调节平衡等），以努力达到法律效果与社会效果的统一。

长期以来，法律效果与社会效果的统一被视为最佳司法结果，一度还加上了政治效果，即三个效果的统一。过去法院内部长期以行政管理方式来对待审判工作，也是因为这种方式便于办案效果上的统一。而且，这种方式下，法官的办案压力也在这种行政层级负责制中被分散释放了。曾经的主审法官制尝试，就是因为权力下放给主审法官后，许多与社会效果有关的问题成为主审法官在其审判权内无法承受之重，最终还是上交给各层级领导。在一些与地方社会稳定和经济发展关系紧密的案件上，有时法官越是讲求法律效果，可能与社会效果的预期越远。所以，法院最后又从各个方面加强了案件管理，重新回到了案件的行政层级负责制上。如今把审判权再度下放给主审法官，能否将法院对于案件社会效果的责任统一到法官的法律效果责任中去？如果法律效果与社会效果仍然是分别附在司法责任和政法责任上的两张皮上，主审法官又能否承受法、政之精神分裂和终身追责之重？