经济新常态下的政府行为调整（3）

二、经济新常态下政府行为的调整

中国的经济发展速度从2012年开始放缓，由此中国经济进入了一种被人们称之的新常态。习近平主席在最近召开的APEC会议上指出了经济新常态的三个特征：从高速增长转为中高速增长;经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入佔比上升，发展成果惠及更广大民众;从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。[4]这三个特征有些指的是事实，比如经济从两位数的增长已经转向一位数的增长;有些指的是变化，如城乡差距缩小;有些指的是前景，如转向创新驱动，也就是指出了已经发生的，正在发生的和将要发生的。这三个方面事实上也意味着如何从已经发生的那里寻找经验教训，如何掌控正在发生的，以及如何布局将要发生的。总而言之，能否进入一个人们所期望的高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段，也就是所说的新常态，是需要付出努力的。

正如前面所言，中国经济的发展同政府是息息相关的。那么，进入新常态对政府来说意味着什么?经济发展形态的调整是否意味着政府的行为方式也要做相应的调整?答案是肯定的，因为中国的经济一直以来是政府主导的经济，高速的经济增长在相当程度上可以说是政府推动的，而进入新常态后，政府要做的不再是设法推动经济重回两位数的高速通道，因为这已经不现实，也有违经济发展的一般规律。政府要做的是如何在新常态中维持经济中高速的可持续的增长。从推动到维持，表明了政府行为方式的一个大的转变。如果说在经济发展的前期阶段，如何推动经济的高速增长是对政府的一大考验，而中国政府成功地经受了这一考验的话，那么，维持可持续的经济发展可以说是对中国政府一个更大的考验，因为经济发展史表明，高速的经济增长只是整个经济发展过程中的一个短暂的阶段而已。新常态预示着一个更为长远的阶段的到来，从这个意义上讲，维持的难度要高于推动的难度，它要求政府行为发生以下几个方面的变化。

(一)从重经济到重保障

中国政府一度是生产型的，推动经济的增长曾是政府的重中之重。改革之初我们在效率和公平之间首先选择了效率，因为效率与生产相关，公平与分配相关，当初首要之事就是搞生产和进行积累，因为几乎没有东西可以分配。随着社会财富和资源的增加，政府的重点事实上也开始转向了分配和提供保障，服务型政府的提出本身就表明了这一点。但政府在高速经济增长时期形成的GDP情结老是挥之不去，以经济增长论英雄还是大有市场。新常态的到来在某种程度上为政府从重经济转向重保障提供了契机。如果说新常态的特征是告别高速的经济增长，那么从政府的角度来说，也就意味着政府告别以往自身是市场经济主角的角色。新常态要求政府转向重社会保障，是因为随着经济的下滑、一些潜在的不确定性风险(如楼市风险、地方债风险、金融风险等)会浮现，甚至不排斥会出现一些大的经济风险、社会风险和群体性事件，这从群体性事件逐年增多中可以看出来。中国社科院法学研究所发布的《2014年中国法治发展报告》指出，“近13年间，百人以上群体性事件有817起，其中，2010年、2011年和2012年是群体性事件的高发期。2010年、2011年的群体性事件都在170件左右，2012年则飙升至200件。”[5]抵御这些风险的有力武器则是一套良好的社会保障制度。因此，进入新常态，政府必须花大力气去解决民生问题，去提高社会保障的水平。同时，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。”[6]这些保障体系是防范风险和危机的安全阀，是社会即便在发生风险和危机的情况下仍然得以平稳运行的保证。

(二)从重权力到重责任

政府是权力的行使者。传统的管理模式是政府运用权力，但权力的边界不清楚，缺乏对权力合法性来源的认识，缺乏对行使权力必须承担责任的承诺，也缺乏对权力的制约。这造成现实中政府权力的越界、傲慢和滥用。由权力推动的经济发展在一定程度上造成了对权力的迷信和崇拜，认为有了权力，就可以解决一切问题。而只要经济绩效亮丽，权力甚至可以不顾法律法规的制约;权力导致的失误、过错或损失甚至可以不追究权力行使者的责任。从重权力到重责任的转变，不仅要依靠官员的自觉，更重要的是要有一套体制和机制来保证权力的正当行使和对责任的承诺。这里首先要确立政府权力的边界。浙江省的政府权力清单在这里跨出了第一步，在确定政府权力边界的同时，规定“法无授权不可为”。其次是权力下放，尤其是审批权力的下放。浙江省在建立政府权力清单时也建立了“负面清单”，规定市场主体“法不禁止即可为”，赋以市场自由权。再者是强调责任意识，改变以往重权轻责的现象，把重心转移到承担责任上来，转移到问责上来。

(三)从重审批到重监管

中国经济通常被人批评是一种审批经济，一个项目要盖上百个章并非绝无仅有。政府注重事先审批，而往往忽略了事中和事后的监管，这是传统行政管理模式的一大特色。这一做法不仅产生了大量的权力寻租空间，也束缚了社会的活力。新常态要求市场在资源的配置中起决定性的作用，这也意味着必须改变传统的审批模式，从重审批走向重监管，把重心放在事中和事后的监管上。事实上，审批项目的减少和取消本身就意味着政府监管职能的增强，因为在减少和取消后可能会出现一些管理真空。在这里，我们看到中央政府和一些地方政府已经开始采取对策来预防和解决这样的问题，比如国务院2014年8月份取消下放的行政审批一共87项，每一项后面都附有事中事后的监管措施，并要求部门和地方加强事中事后的监管责任，对每一项事中事后监管措施，都要在实施运行中及时跟踪了解、检查落实。一些地方政府也采取了相应的行动。比如山东荣成市政府也出台了相关的文件，要求把该管的事情管好，不该管的放开，并在监管原则、监管内容、监管措施等方面做了具体的规定，总的原则是不越位、不错位、不缺位。监管长期来一直是中国政府运作的一个弱项，由于监管不到位所产生的食品安全、生产、环境等问题时有所闻。新常态更加强调社会和经济的平稳运行，因而也把政府的监管职能提高到了更高的高度，因为任何因监管不力导致的问题都会对社会和经济造成很大的伤害。