经济新常态下的政府行为调整（5）

三、回归本源：重启改革之路

新常态为政府的改革提供了一个契机，因为政府必须适应新的形势来转变职能，建立新的规范和行为准则。由于新常态是常态，从时间跨度讲，将是一个很长的阶段。这个阶段不仅仅是经济的，它还是政治的、社会的，它还要伴随着国家的成长。从这个意义上讲，政府的改革要围绕建立现代国家来进行。这个现代国家的特征是什么?十七届二中全会以精炼的语言做了概括，那就是市场经济，民主政治和法治国家。政府担负着建立现代国家的重任，经济建设只是国家建设的一部分。在一个特定的历史阶段，中国政府几乎将自身所有的精力投入到了经济建设之中，扮演了主导的角色，并取得了傲人的成果，尽管也带来了问题。新常态表明了政府的职能必须转变，政府的行为也必须转变，而这些转变本身是同政府的最基本的定位联系在一起的。尽管在不同的历史时期政府会做不同的改变，但这些改变以及改变的成效事实上是受政府的本质特征影响的。理想的政府的本质特征，应该是一个有限政府，责任政府，法制政府和透明政府。未来政府的改革简单来说就是回归它的这一本源。

首先是有限政府。有限政府表明政府的权力是有限的，权力的运行是有限度的，而且这一权力是受到制约的。在计划时代，中国政府是一个全能型的政府，政府权力垄断了整个社会事务，甚至是私人事务，没有权力不涉及的空间，政府管了一切，管了它本来不该管，管不好和管不了的事。此外，这一权力几乎不受到制约，也没有人想到要去制约，因为政府被认为是为人民谋利益的政府，政府不会犯错，不会侵害民众的利益，政府没有自身的利益，政府的利益就是民众的利益，政府的利益不会与民众的利益产生冲突。所有这些造成的一个结果就是政府权力膨胀和无节制地运用，以及民众对权力的顺从。改革开放打破了政府权力一统天下的局面，社会逐渐形成了国家(以政府为代表)、社会和市场三分的局面。但是历史的惯性加之特定历史阶段的需要，政府在这三者中还是占据了独大的地位，越位、错位、缺位的情况时有发生。改革想解决的“政企分开、政资分开、政府与社会中介组织分开”现象迟迟得不到有效的解决，以至于十八大还在呼吁这方面的改革。权力的独大是同权力不清和权力不受制约联系在一起的。因此，有限政府的建立表现首先是确定政府的权力边界，以法律或规章制度的方式确立哪些是政府可以做的，哪些是不可以做的，哪些是禁止政府做的。此外，必须对权力加以制约。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。对权力加以制约是防止权力腐败的一条有效途径。这一制约不仅仅应该是法律的，也应该是社会的，动员社会力量监督权力的运行是确保权力行善而不作恶的一个有效手段。

其次是责任政府。权力和责任是一体的两面，行使权力就要承担责任，这是天经地义的事。传统的管理往往强调前者而忽略后者。责任政府首先要求政府在任何场合下把公众利益放在第一位，这是政府的职责所在。政府权力的合法性来自民众，为民众提供服务是政府存在的意义所在，因此，在政府自身利益与民众利益发生矛盾和冲突的情况下，公共利益应该是政府的首要选择。其次，责任政府要求政府的工作是可以问责的。这一问责就把政府与民众联系了起来，民众是政府的服务对象，政府工作好坏的最后评价者应该是民众，而不是政府自己。问责通过将政府机构及其工作人员直面公众而提升了他们的责任感，另一方面也提升了民众的主体意识和参与热情。再者，责任政府要求勇于对权力行使的后果承担责任。在这里，建立一套有效的责任追究制度是必要的。对责任不加追究，它一方面会导致权力行使中的机会主义和权力滥用，因为滥用也不会受到惩罚，另一方面也导致政府形象受损，一个做事没有担当的政府可以肯定不会是一个人民满意的政府。正是对责任的强调，四中全会加强了这方面的建设，首次提出了全面落实行政执法责任制以及强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，这对于政府责任制的建设具有重要的意义。

再次是法治政府。法治是现代国家和现代政府的一个基本特征，在现代国家，法律是至上的，没有一个人或一个组织可以凌驾于法律之上。法律也是社会得以良好运转的一个基本条件，因为社会秩序就是由法律来保障的。法治政府的精髓在于，首先，政府的权力是由法律规定并受到法律制约的，政府的任何行政行为都不能超越法律和制度的框架。其次，政府依法行政，这就需要有法可依，执法必严。再者，政府行政违法必究，政府的行政行为不仅受到司法的监督，也受到整个社会的监督。中国的法治政府建设随着改革的进程在进步，但行政过程中的人治现象依然随处可见。这主要表现在：第一，人格化的行为表现。法治化的政府行为要求具备非人格化的特征，也就是要求政府官员照章办事，就事论事，排斥人情因素。但在中国这个人情化的社会里坚守这一点很难，因此我们常常可以看到在处理问题时“关系”的作用，它导致政府做事因人而异，破坏了政府运作的无偏私和公平原则。第二，潜规则盛行。规则是一种对人们行为的约束，可以有正式和非正式之分。在通过正式规则无法达到目标的情况下，人们往往会通过一种非正式的渠道来做，西方把这种做法叫做政治行为，在中国可以叫做潜规则。不按正式规则办而是按潜规则办在这里并不鲜见。潜规则会产生道德风险，它会藐视正式规则的权威，甚至会被用来取代正式规则而使规章制度变成一种装饰。第三，以权代法，官员个人的重要性超越了制度规则的重要性，对个人的遵从超越了对法律的遵从。中国社会正在从一个传统社会向现代社会转型，转型时期事实上是一个正式制度、潜规则和人治此消彼长的过程，三者的共存构成了这一时期的特点。但此消彼长的最后结果应该是不断地向制度化和法治方向前进，以最终达到法治。政府在这个转型过程中有着双重的使命：一是政府必须依宪治国，依法行政;二是依法管自己，把自身的权力放进制度的笼子里，以法治政府的形象来推进社会的法治进步。

最后是透明政府。现代政府应该是一个透明政府，因为政府是人民建立的，政府有责任告诉人民他们做了什么，正在做什么和将要做什么，人民对政府的活动有知情权和参与权。透明政府首先要求政府信息公开，凡是应该让社会知道的，就应该公开。在这里，我们至今还存在的一大问题是，信息公开的主动权完全掌握在政府手里。要不要公开，公开什么，怎么公开，何时公开，对谁公开都由政府决定。这导致在涉及政府和政府官员负面信息时政府往往以“国家机密”、或以“维稳需要”来加以拒绝。在这里，作为例外原则的保密成了通行的原则，这就从根本上颠倒了政府信息公开的本意。其次，透明政府要求政府行为公开，让权力在阳光下运行。这里存在的一大问题是政府决策的“黑箱操作”，在事关公众重大利益的决策上往往排斥公众的参与，由政府一家说了算，以至于最终导致利益的冲突，带来社会的不稳定。比如，近几年时有发生的“邻避运动”就是一个典型的例子，每一次这样的运动最后都导致了政府的被动和公信力的丧失。

回归有限政府、责任政府、法治政府和透明政府这一本源，要求我们重启政府改革之路。这一改革之路的指向是在解决政府运作流程和技术问题的同时，更多地去解决政府的结构问题，经济新常态为我们进行这样的改革提供了机遇。

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