全面依法治国 要义是限制公权力（2）

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通过权利制约权力来达致社会的和谐

全面依法治国的要义是限制公权力。历史的经验已经反复证明，在任何一个国家对法治能够构成实质性威胁的永远都是少数人，即不外乎掌握着权势的人，特别是掌握着国家公权力关键少数人者。这样说并不是要否定民众不守法、乃至违法对法治实施所造成的负面影响，而是想表明与关键少数人相比，民众不守法和违法的影响毕竟是局部的，影响程度也大都较轻，因而治理起来相对也较为容易。此外，仔细辨析民众不守法或违法的原因，我们也会发现，一些民众之所以会不守法、甚至违法其背后原因也是由于关键少数人乱作为不作为所引发的。

不仅如此，法治本身，特别是在法治启动的时候也需要借助关键少数人奋力推行，这一点对于法治后发型的国家来说更是如此。因而，无论是从哪个角度讲，如何管好少数人对于全面推进依法治国来说都是极为重要的。管好关键少数人的办法有很多，如持续不懈地教育、强化系统内的监督、严肃系统内的惩治，以及分权等等，但历史的经验同样证明，除了上述的做法之外，最好的选择应该是在适当分权的基础上，发挥公民的主体作用，以权利制约权力。

以权利制约权力，要做的首先是通过立法合理地划清权力的边界，给公民权利的实现预留足够的空间。对于一个权力没有边界的政府来说，即便是对公民权利规定得再清晰，事实上也很难实现；其次是加快立法，如加快民法典的制定等，构建起完整的公民权利体系；最后是通过公正司法严格保护个体公民的权利，搭建便捷的救济渠道，即通过法律制度形成对个体公民权利保护的完整链条，监督权力在合法的范围内行使。

毋庸讳言，在任何时代和任何社会，公民对于自己权益的重视程度都远远高于他人和政府，按照社会契约论的说法，国家之所以会出现就是个体民众为了实现自然状态下无法实现的福祉，也就是说实现权利的最大化，因而与其让国家和官员来保护公民的个体权益，不如分权和让权，通过权利制约权力来达致社会的和谐，这是风险最小，同时又是最简易的办法。

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扶植和培育社会组织

改革开放以来，中国经历了历史上少有的巨变，在市场经济的作用下，社会成员的流动明显加快，观念日益多元，新的阶层不断涌现，农业社会和熟人社会正在被工商社会及陌生人社会所替代，出现了人们常说的社会转型。

社会的转型使中国有了更多的发展机遇，同时也面临着各种复杂的社会问题。众所周知，现代社会是一个结构十分复杂的集合体，但社会转型使原有的社会组织大都名存实亡，加剧了人们之间的不信任感，人与人之间，社会阶层之间的对立化倾向日益明显，社会碎片化现象严重。此外，开放和诉求多元化的时代，也使我们习惯了的凡事都有政府包办的思维方式和做法受到了极大的挑战。因而，对于全面依法治国而言，尽快完成社会的整合，解决好社会碎片化所导致的治理难点就是所面临的问题之一。

面对着开放和多元的中国，单一的由国家进行管理不仅成本昂贵效果也不理想，即便是前些年惯用的通过高压方式及严防死守的维稳方式，事实上也已难以为继，因而要想真正做到全面依法治国，实现国家的长治久安，在实现强国的同时，确实有效地维护每一个民众的合法权益，唯一的办法就是更新理念，彻底放弃过去习惯了的单存依靠国家对社会实现全面管控的办法，寻求国家、社会和市场的多元治理体系。

要想做到多元治理，维护社会的正常运转并达成所有人都需要的社会秩序，制度化的分权固然是必不可少的，但国家与特定社会群体之间，特定的群体与个体之间的平等协商亦是重要的手段，而有效的协商则离不开特定的媒介性组织的牵线搭桥。为此，各级政府必须彻底改变观念，改变对社会组织的不信任态度，加快对社会组织的培育和扶植，让各类社会组织壮大，真正成为社会治理的参与者，服务提供者，公众诉求的代言者，群众权益维护者和社会矛盾协调者，实现社会新的整合。唯有如此，当问题出现时国家才不会感到束手无策或无从下手，而个人遇到困难时也才不会感到孤独无助。换言之，培育和扶植社会组织，养成遇事协商的习惯是实现全面依法治国的一项迫切任务。

（作者系常州大学史良法学院特聘教授）